“特别人大常委”这五年

杨　龙

让一些更具专业背景的知识精英进入人大常委会工作，目的是提高人大常委会的能力建设，提高立法效率和质量，这是改革人大制度的一个积极尝试。5年过去了，这群被称为“特别人大常委”的人干得如何？

5年前，19名正当盛年的司局级官员、知名学者进入全国人大常委的议政大厅，当选为第十届全国人大常委。

以往的全国人大常委们多是“前高官”，即退休了的省委书记、省长、部长等，由组织安排到全国人大工作，因此平均年龄偏大。19名“年轻人”进入全国人大，这一“优化常委会组成人员结构”的举措，曾引起轰动，被视为中国人大制度改革的亮点。

5年届满，这批走进人大的“年轻”常委们，除一人身故，其余18位全部获得连任，

又开始了他们新一届的工作。

“我们站在了火线上”

知道自己即将调入人大，是在2002年底。时任教育部基础教育司司长的李连宁欣然受命。

这位第十、十一届全国人大常委会副秘书长、法律委员会委员本科就读于西南政法大学，是“西政78级神话”中诸多耀眼明星中的一位，曾参与起草了教育法、教师法、义务教育法等多部教育法律法规。

“责任很重，也有压力”是李连宁最初的心态，比起在行政部门的职守，人大的工作在他看来就是“更高、更宽、更虚”。5年届满，李连宁又用三个词来描述自己对人大工作的进一步认识，“很实、很重、很受关注”。

“过去老说人大是二线，实际上随着立法的深入，我们经常要上火线，冲到利益调整的最前沿。”李连宁见证了物权法出台的艰难，争议的焦点最后归结到“私有财产和国有财产是要平等保护还是要区别对待”。“我们就是在火线上权衡各方利益。”李连宁说，法律委员会必须要找到一条平衡各方利益的出路。

最终找到的平衡点是，在遵循平等保护物权原则的同时，强化对国有资产的保护。2007 年3 月16 日，物权法在十届全国人大五次会议上以高票通过。

《中国新闻周刊》记者查阅历次人大常委会发言记录，在常委会进行的各项法律审议中，李连宁是“话最多的”。

教育部18年的工作经验在人大得到了充分的发挥。2003年，十届全国人大一次会议，376名代表联名提交了“关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案”，当时在教育部任职的李连宁成了这份议案的协调人。

在他的协调下，这份议案的联名人数之多，全国人大历史上也罕见：仅代表签名就多达20余页，签名的代表来自各地、各行业。正是那一次联合署名，推动了义务教育法的修改。

这被认为是一个重要的里程碑。4年后，那些曾致力于推动免费义务教育的人们欣慰地看到，他们的呼吁变成了现实。全国农村1.5亿适龄学童和他们的家长从中获益，新修订的法律改变了孩子们的命运。

教授和委员的“化学反应”

进入全国人大常委会内务司法委员会工作时，郑功成39岁，是19名“特别常委”中最年轻的。

长期从事社会保障、商业保险、劳动就业、灾害问题及有关宏观经济与社会发展领域的研究工作，郑功成成为最负盛名的社会保障与保险专家，30岁时即成为武汉大学最年轻的人文社会科学教授和中国最年轻的经济学教授。

郑功成不是人大“专职常委”，他现在的主要职务还是中国人民大学劳动人事学院副院长、博导。此外他还担任了中国社会保障中心主任、中国社会保险学会副会长、民盟中央常委以及多个中央部委的咨询委员或顾问等多种职务。这以后他就没有了周末和假期，“忙得都没时间生病”。

郑功成所承担的角色中，教授放第一位，其次是“特别人大常委”。“我很喜欢两种身份的结合。”郑功成说，“常委的工作为治学提供了绝佳的体验；而学者能让我拥有一个更为广泛畅通的信息渠道，参加各种国际学术交流。”

2007年4月以来就有200位以上的专家跟郑功成一起讨论社会保障问题，跟他一起分享研究成果，他把这些智慧应用到人大的立法中去，“一般常委可能就没有这么好的机会和条件”。

作为常委，几乎所有法律草案的讨论，不论对错他都发表了自己的意见；草案讨论之前，会提前两周交到委员们的手中，他会在这些时间里做足功课。

就业促进法刚开始提请审议时，有关“反就业歧视”只涉及一个小条文。郑功成立马表达了反对，后来法案中专门有“公平就业”的一章，尽管并不能完全解决公平就业的问题，但“起码法律的导向明显了”。

在郑功成主要研究的就业和社会保障两大领域里，这两届人大立法动作频繁：十届人大通过了劳动合同法、就业促进法和劳动争议调解仲裁法，基本上构筑了劳动就业法律体系；新一届人大，社会保险法或会在今明两年变成现实法律，社会救助法、慈善法也有望出台，残疾人保障法和老年人权益保障法即将修订。

这些最基本的民生问题能够上升到法律规范，是让“教授”郑功成最兴奋的事。

这是一个新的探索

在全国人大常委会内部，并没有“特别常委”或者“专职常委”一说，当年的名单原是20人，1人落选，数字变成了19。5个月后，其中10人卸去原有职务并将行政关系转到了全国人大机关。此后10人中有1人离世，另有1人返回原单位提升。

实际上，这批进入人大的常委是19名，其中8名是有专业背景的行政官员，另有10名是学术界的专家。

其时，外界对这批委员的统一评价是:年富力强、专业知识深厚。另一特点是，他们之中多人履历中有与法律和经济学相关背景。

虽然这些“年轻”常委在接受采访时都表示，十届人大的立法成果，并非他们中哪一位单独的个人在起作用。但多数法律专家都认为，从5年的实践看，这些有专业背景的、年纪比较轻的委员的加入，确实在人大发挥了积极的作用，也提高了立法的效率和质量。

袁驷，提出环资委应该把国家环境状况建立一个科学的指标评价体系，并且做环境资源形势预报和趋势预报，这个提议得到采纳。5年来因为多次在审议法律时表现出科技工作者字斟句酌的认真品格，被媒体尊为“咬文嚼字的立法者”。

倪岳峰，老“海洋人”。多次随全国人大环资委深入沿海省份，就海域使用管理法实施情况开展检查，就海岛保护法开展立法调研。由他提议的海岛法被全国人大采纳，并被更名为《海岛保护法》。

庞丽娟，多次下贵州、四川、甘肃、宁夏等地调研，为改善义务教育教师待遇奔走呼吁。

“他们是一群喜欢讨论的人”，一位老人大常委评价说，“他们的到来给人大增加了活力。”

但人们对其有更大的期待。立法学者蔡定剑在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，5年来看，19名常委的设立作用并不如想象中那么明显，从立法机构的工作方式上看，他们仍和其他委员一样发表意见、行使职责；从组织学的角度讲，个人能力的提高不等于整体能力的提高，如果组织结构不发生改变，个人作用也很难发挥。

一位行政专家认为，在行政体制改革、司法体制改革，尤其是政治体制改革均进展缓慢的情形下，不能指望人大制度的改革能够“单兵突进”。

2008年，人大在制度方面的改革仍然处于一个探索与调整的阶段，新一届人大的“优化常委会组成人员结构”尝试，仍在小规模进行。