油价税改为何徘徊１４年

杨　龙　孙春艳

十四年来，由于部门之间和中央地方的利益分配问题，油价税改方案几经讨论，却迟迟难决

酝酿了14年的“燃油税”，最终以一种缓和的姿态面世。

12月5日晚间，一份简短的《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》公开，意见稿提出，取消公路养路费等收费；在不提高现行成品油价格的前提下，提高成品油消费税单位税额；完善成品油定价机制。

从1994年正式提出开征“燃油税”距今已有14年的时间，燃油税成为我国税制改革中最饱经磨难的税种。开征有着充足的理由，“择机出台”的声音也频繁出现，却总是只闻雷声不见雨下。

国际油价暴跌背景之下，四部委仅给予其七天面向公众征求意见的时间，“燃油税”即要仓促出台。没有外界预计的“燃油税”新税种，“燃油税”的提法也悄然变脸为“成品油消费税”。

各大利益集团的博弈，在这一刻进入白热化阶段。

十四年征途：动力不足，阻力重重

十四年来，由于部门之间和中央地方之间的利益分配问题，燃油税几经讨论，却迟迟难决。

燃油税开征的想法，最初来自1994年的“海南模式”。

1994年1月,海南省内的路桥费、养路费等全部取消，按燃油销售价的60%征收燃油附加费。海南省交通厅官员向《中国新闻周刊》介绍，改革前，海南的公路养路费等四种费用一年收入2.2亿元，而改革后1994年当年，燃油附加费收到4.5亿元，有效地控制了资金流失。

海南经验之下，1994年起，政府部门开始动议“燃油税”。

1998年10月，“燃油税”的提法正式出现在《公路法》修正案草案里。当时全国的税收不到一万亿元，税务部门对燃油税抱有很大的兴趣。国务院多次召开了关于燃油税改革的会议，税务总局明确表示，支持燃油税出台。

当时最大的阻力来源于交通部。一旦实行燃油税改革，交通部将不得不面临的两个难题：如何保证今后交通建设和维护资金，以及如何安置庞大的收费人员。

中央财经大学税务学院副院长刘恒和多位财税专家，这一年起开始着手受命制定燃油税方案。

刘恒告诉《中国新闻周刊》，从1999年到2000年，税务总局和交通部门进行了多次意向性会谈，税务总局承诺解决12万在编收费人员。但是交通部后来上报的花名册中，12万人猛涨至27万。当时地税局的人员总数也不过26.7万，税务总局遂表示，12万人员的安置已经很勉强了，一下子又翻了一倍，税务系统肯定接受不了，双方为此争执不下。

此后几年，我国税收收入进入了快速增长期，据税务总局统计，2001年税收突破15000亿元，2003年突破20000亿元，2005年达到30866亿元，到2007年，我国税收已经接近50000亿。

快速增长的税收之下，政府通过增开燃油税增加财政收入的动力较之于1998年明显不足。况且，燃油税出台之后，还要面对棘手的不断增长的道路收费人员安置问题。不管是交通部门还是税务部门，都宁愿维持原有的利益格局，对于燃油税改革的要求已变得不再迫切。

而另一个难以解决的矛盾是中央和地方之间利益关系。

中国的养路费总额大约每年近千亿元。这些费用中相当部分属地方政府所有，纳入地方财政预算，实行财政专户管理。

费改税后，税收将通过原油、成品油进口环节和生产环节，统一上交中央财政，虽然会部分返还地方，但地方政府的资金管理权限和使用权限必然会削弱，从而影响到地方政府的实际利益。

开征燃油税动力不足，却阻力重重。当时恰逢国际油价大涨，从当初的20美元以下涨到30美元以上，燃油税的实施就以“择机出台”的方式搁置下来。

油价高压

事实上，从2005年开始，发改委的压力在国际油价不断走高的形势下越来越大。

迫于国际原油价格不断冲高，发改委屡次对国内成品油零售价格提价，但由于我国成品油定价机制的限制和不足，价格倒挂的现象仍无法解决，国内油品价格明显低于国际价格，国内油企进口成品油动力不足，而出口动力上涨。据中国海关公布的数据显示，2005年1至8月，中国成品油进口达到2048万吨,其数量同比下降19.1%，而同期中国成品油出口达到1047万吨，数量同比上升42.3%。

这一年华南地区出现油荒现象，在国内成品油供应偏紧的情况下，海关统计数字却显示出国内成品油市场“一边缺油一边出口”的现象。

《东方早报》当时的评论文章更认为，华南油荒是“有组织、有计划”造成的。石油寡头们以用户为“人质”，要胁油价制订者——发改委，甚至争夺“定价权”资源，以期获得更大的利益。

“三大巨头垄断了从石油开采、加工到成品油销售的上游、中游和下游产业，正是这样的体制造就了石油巨无霸的垄断地位，同中央政府玩起了博弈游戏。” 发改委宏观经济研究院一位能源专家表示。

当年，国家发改委宏观经济研究院经济形势分析课题组发表题为《双稳健政策下的2005年宏观经济展望》研究报告，报告中即提出：现在油价上涨基本都转为三大石油公司的利润，国家从油价上涨中得到的税收较小，因此，有必要把油品提价和养路费改革一起考虑，改征燃油税。

2007年6月，国务院印发了国家发改委同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》，其中再次提出将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，“适时出台燃油税”。

燃油税政策在外界看来已经呼之欲出。

然而，2007年6月之后，国际油价飞涨，燃油税在畸形膨胀的油价下再次“择机”。

“燃油税”瞬间变脸

自2008年7月以来，国际油价从每桶147美元暴跌至40美元大关。而国内的油价一直居高不下。

各界专家疾呼，以目前国内燃油价格，其降价空间已足够与燃油税征收的增加空间产生对冲。消费者则对油价下调形成了强烈期待，甚至有2300余位车主“联名上书”国家发改委，请求先降成品油价，再论燃油税开征。

官方给出的解释是：等待多年的燃油税，终于择到了低油价的“机”，油价的下调与燃油税开征同步开征，消费者更容易接受。

中石油数据显示，在上半年油价高涨的情况下，中石油获得了536亿元净利润，而其上缴的石油“特别收益金”更是高达478.16亿元。

11月开始，发改委动作频繁。各地发改委、税务局和公路局的官员们被通知火速进京研商燃油税费改革方案。财政部、税务总局等部门的高官们则推掉其他一切活动，闭门研讨。

财政部一位不愿透露姓名的官员向《中国新闻周刊》介绍，年根岁末一向是财税部门最忙的日子，为避开这段时间，急于出台的燃油税改革方案原计划定在12月1日。但风声放出来之后，各界反应强烈，呼吁召开听证会，面向公众征求意见，因此出台时间不得不延迟到2009年1月1日。

12月5日，《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》征求意见稿公布。

征求意见稿中提出，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。

同时，对汽、柴油等成品油消费税实行价内征收，即在提高成品油消费税单位税额的同时，调低现有成品油价格，最终零售价格保持不变。汽油消费税单位税额由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元，其他成品油单位税额相应提高。

这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，准备主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。

从1994年正式提出开征“燃油税”算起，到2008年已有14年的时间。燃油税成为我国税制改革中最饱经磨难的税种。

这份不到1300字的征求意见稿被公布，仅有短短7天的面向公众征求意见的时间。

刘恒告诉《中国新闻周刊》，公路客货运附加费和水运客货运附加费本来是不合理的，存在重复收费。新方案将两个附加费一并取消，并且不会再把税收补贴到这两个费用上来，是这次作为费改税措施的一大进步。

略有遗憾的是，面对国际原油价跳水近70%，而国内成品油价却以燃油税改革为由一直巍然不动，消费者对油价下调形成了强烈期待。方案仅承诺“在现行油价不提高前提下，提高成品油消费税”，高速公路、一级公路等过路过桥费并不取消，与民众对燃油税的预期相距较远。

没有外界预计的“燃油税”新税种，“燃油税”的提法悄然变脸为“成品油消费税”。

垄断结构决定的油价改革

多年以来，中石油、中石化两大石油公司控制和垄断中国90%以上原油开采、炼化和销售，对国内石油市场具有绝对的控制力。

当国际油价一路冲高的时候，人为的油荒出现，具有指导石油定价和监管之职的发改委就会下发文件要求两大石油保证市场正常供应，并给予两大石油公司“国内国际油价倒挂”的相关巨额补贴。

而当国际油价一路回落时，比如国际原油价格从今年7月12日的最高点147美元/桶一路回落的目前的43.71美元/桶，国内油价却纹丝不降，而且是不降反升。在今年10月7日，国际油价跌至87.81美元/桶时，93号汽油从6.20/升上调至6.37/升，97号汽油从6.60/升上调至6.78/升。目前北京地区仍在执行此价。

这意味着中国车主们所支付的汽油价格要高于美国车主。

因此一种观点是，改革方案可行：间接接轨总比不接轨，继续滞后下去好。

“当国内炼化、合理利润和税负被认为是相对不变的情况下，国际原油价格将直接影响国内油价，因此可以说在国内市场竞争不充分，两大石油公司垄断这样的市场结构不破除的前提下，这成品油价税费改革方案还是非常好的。” 社科院财贸所价格与税收研究室副主任张斌对《中国新闻周刊》说。

征求意见稿中，将现行汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格。既取消了下限，也不规定最低价格。

张斌把这种最高零售价(以出厂价格为基础，加流通环节差价确定)称之为“天花板价格”——国际油价80美元/桶，新方案提出把2006年确定的成品油定价机制中规定的“当国际市场原油平均价格高于50美元时开始扣减加工利润率”，提高到80美元。

这就保证了当国际油价不断下行时，国内成品油价格也会下行。不会像现在这样，国际油价已经很低，国内却很高。而国家油价高的时候，只要不超我们规定的最高零售价(80美元/桶)，国内油价也会升高，石化企业的亏损就会随着价格转嫁出去了。形不成严重的倒挂，国家也不会被动的补贴。因此新的改革方案在目前的情况下起到了双向作用。

国家发改委能源研究所研究员周大地向《中国新闻周刊》表示，“原油成本法”方案两年前就有酝酿，最终没有出台，主要是无法兼顾平衡消费者的利益。本刊采访的多位关注成品油定价机制改革的人士则表示，不提倡“原油成本定价法”。周大地在12月初接受《广州日报》采访时表示，不可能采用“原油成本法”。

然而，不管如何争论，这次紧急出台的方案却最终确定了这一定价法。

其实，除去关于最高零售价格的限制，就定价机制而言，我们与国际油价定价机制而相近。其他国家成品油价格通常由原油价格、加工成本、税收、生产企业利润和流通环节差价构成。

不同的是，其他国家是纯粹放开的市场环境，我国成品油市场是价格管制的非竞争性市场。

目前，中国石油和中国石化虽然在上个世纪90年代完成了体制改革和重组，但本身属于“同卵双胞胎”，同呼吸共命运，虽然近年来中海油发展迅速，但仍不能形成三足鼎立。

而在垄断的市场环境下，放开价格是非常危险的。成品油价格完全由中石油、中石化两大石油公司来定，价格无法预料。