内生和规则：扩大基层民主的发展路径

宋建勋　洪开开　王宏旭　林　龙

基层民主制度和实践，是建设我国社会主义民主的重要组成部分，也是我国民主政治实践中最为活跃、最具有创造力的领域，在中国民主政治的整体发展中处于重要地位。浙江省基层民主建设是在国家整体发展的大背景下展开的，其发展与其他省份有着不可避免的共性。同时，由于浙江经济和社会发展的地方特性，其基层民主政治的发展又有着自身的特点和逻辑。本文试图通过对改革开放30年来，浙江省基层民主建设发展路径的回顾，总结并探寻其中的经验和规律，为进一步推动我国基层民主政治的有序、健康发展提供参考。

一、改革开放以来浙江基层民主的发展历程

（一）酝酿和萌芽阶段（1978年—1987年）

党的十一届三中全会后，邓小平同志将发展基层民主与给予基层经济自主权结合起来，强调基层民主政治建设和经济建设之间的相互促进关系。1980年l月，全国人大常委会重新颁布了50年代中期制定的城市街道办事处组织条例等有关居民委员会制度的四个法律文件，城市居委会的工作开始恢复正常状态。1982年宪法在总结实践经验的基础上，首次以根本大法的形式明确规定了村（居）民委员会的性质、任务和作用。浙江省根据宪法规定，开展了居委会的组建工作，建立、健全了居民委员会的组织机构，制定和完善了各项规章制度，居委会工作出现有序发展的新局面。1982年之后，浙江省开始村民委员会选举的试点工作。1983年1月，彭真同志在杭州市调研时，就村民委员会的设置、作用等问题发表了讲话，对浙江的村民委员会建设具有重要指导作用。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。浙江省委、省政府全面贯彻落实通知精神，截至1984年9月底，全部完成政社分开、建立乡政府的工作，共建乡政府3041个、镇政府235个。与此同时，村民自治的其他制度逐渐建立。

这一阶段，浙江省基层民主建设的重点是建立、健全城乡基层自治组织，逐步理顺基层组织的内部关系，培养群众的自治观念，提高群众的自治能力。由于处在萌芽阶段，也出现了某些组织涣散和制度缺失等情况，“强行政性和弱民主自治性”问题显著，程序设计粗糙，民主程度较低。如1985年，浙江省黄岩县查处治安案件有656起，1986年965起，1987年1041起，农村社会管理一度出现了失序和混乱状态。基层干部为了完成上级指令，不得不采取某些非常手段，致使部分地区干群关系更加紧张和恶化。

（二）探索和试验阶段（1988年—1997年）

1988年11月28日，浙江省人大常委会通过了村民委员会组织法（试行）实施办法，对如何开展村民选举作了较为具体的规定。各地按照要求，广泛开展了村民自治示范活动。这一时期，村委会选举出现了干部结构优化、年轻化现象，经济能人开始走上基层政坛。如椒江市1992—1993年度村委会换届选举中，各类厂长（经理）218人当选为村委会干部，占当选干部总数的21.8％。1996年，永康市农村干部中个私业主所占的比例，更是达到40%左右。这一现象反映了浙江民营经济对村民委员会选举的影响。浙江省城市居民自治相对于全国其他省份起步较早。1988年，杭州市下城区率先在全国开展了社区服务。到1993年底，杭州、宁波、温州等市的社区服务普及面已达75％。截至1998年底，全省共有社区服务设施1.1万个，社区服务中心100个。

这一阶段，浙江的基层民主建设取得了一定发展，但是与全国其他省份相比，步子有些谨慎。实际上，这一阶段，浙江基层民主建设更多地注重公民意识教育。如1991年，浙江省宁波市制定的《村民自治示范村达标及评分标准》中，把“精神文明建设卓有成效”和“履行公民义务，完成国家任务”作为最前两条。而辽宁等地则将“差额选举”、“完善民主制度”排在评分内容的前列。

（三）全面推进阶段（1998年至今）

1998年11月，村民委员会组织法颁布后，浙江基层民主建设进入了新的发展时期，主要表现在：城市社区自治、村民自治和非公有制企业改革全面推进，基本呈现出“三位一体”的发展格局，涌现出一大批基层民主的创新之举，呈现了其“后发力”，实现了基层民主的跨越式发展。这一阶段，社区居民委员会、村务公开、职工代表大会等制度不断完善；社区直选、“自荐海选”等选举形式不断拓展；民主恳谈、村务公决等公众参与渠道不断拓宽。随着民主进程的推进，1999年，浙江省修订了村委会组织法实施办法和村委会选举办法。2004年，浙江省又对村委会选举办法做了修订。2005年4月，浙江省委办公厅、省政府办公厅联合下发关于印发《浙江省村级组织工作规则（试行）》的通知，这也是全国第一个由省级党委、政府出台的规范村级组织的工作规则。同年6月，浙江省又下发了《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》。此外，浙江省还制定了社区居民委员会换届选举工作暂行规定等一系列法规政策文件，为基层民主自治工作的顺利开展，提供了重要的法律保障和政策支持。

经过30多年的努力，特别是近10年里，浙江基层民主建设取得了令人瞩目的成就，走在了全国前列。截至2007年底，浙江省有8个县（市、区）被国家民政部授予“全国村民自治模范县（市、区）”称号；16个市、区被国家民政部命名为全国社区建设示范市、区，数量居全国第一。

二、浙江基层民主的制度创新

近年来，浙江基层民主建设中的创新之多居全国前列，在国内外产生了很大影响。这里撷取

几例。

（一）“自荐海选”：探索基层民主选举方式的实践

2005年3月，杭州市余杭区塘栖镇唐家埭村以“自荐海选”方式选出村委会成员，这在全国基层民主选举中开了先河。所谓“自荐海选”，是指村民向本村选举委员会自荐报名参加竞选，选民可以选举“自荐”人，也可以另选其他选民的选举方式。明确“自荐”人不是候选人，“自荐海选”属无候选人提名的直接选举。“自荐海选”的创新意义主要体现在：一是避免了“海选”无目标、得票散的情况，弥补了“海推直选”环节多、成本高的不足。二是通过“毛遂自荐”的报名方式，拓宽了农村基层群众选好当家人的渠道，搭建了农村优秀人才发挥才干的平台。三是将原候选人的“无序”竞争变为现在“自荐”人的“有序”竞争，改“暗”争为“明”争，降低了出现贿选的概率。

（二）“民主恳谈”、“村务监督委员会”：深化基层民主决策、管理和监督工作的实践

“民主恳谈”是对温岭市在乡村、城镇及市直机关开展的各种基层民主活动的统称，发端于1999年松门镇“农业与农村现代化教育论坛”。当时松门镇采用论坛形式，邀请村民同镇领导就共同关心的问题一起进行交流，取得了出乎意料的成效，受到群众热烈欢迎，被誉为“松门镇的焦点访谈”。此后，民主恳谈逐步推广到温岭的政府机关和非公企业。2004年3月，温岭民主恳谈获得第二届“中国地方政府创新奖”。2005年7月，温岭市新河镇再次创新，把民主恳谈的方式引入人代会，让民众与代表参与到公共预算的审核和监督过程中来。民主恳谈在沟通民意、增进基层政府与村民的相互理解、相互信任方面取得积极的成效，形成了社会公众广泛参与的民主决策、民主管理、民主监督的基层地方治理模式，被誉为“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”。

2004年2月到6月，武义县在白洋街道后陈村开展完善村务公开与民主管理试点工作，探索建立可操作性比较强的村级民主监督体制与机制。这个过程中，后陈村制定了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》两项制度，并创建了“村务监督委员会”，这是全国第一个在村民自治中专门从事监督的村级组织。这一做法经过一年的运行，实践证明成效显著。2005年5月后已在武义全县的550多个村庄中普遍推广。村务监督委员会的创设及其职权配置，把村务监督专职化，增强了监督权行使的独立性，监督的力度明显增强。

（三）“选聘分离”、创建“现代和谐社区”：改革城市社区民主管理模式的实践

2003年，宁波市海曙区在社区居委会直选中，实行了“选聘分离”制度。所谓“选聘分离”，指的是由义务的自治组织(居委会)与付酬的专业社工相结合，居委会代表社区民意，而社工贯彻居委会的意志，负责完成社区日常事务包括政府指定事务，聘用社工的费用由政府财政支付。社工的招聘，由各区政府、街道办事处统一操作前期甄选考核工作，各居委会则出面签订年度劳动合同，居委会掌握“用人权”。该模式完善了社区治理结构，提高了社区工作效率，被学者们称为社区的公司治理结构，“是居委会运作模式的一种根本性变革。”

2004年开始，杭州市下城区积极探索“现代和谐社区”发展新模式。下城区社区形成了党委核心力、政府推动力、社会参与力、市场运作力、社区自治力“五位一体”的运行机制。建立“三评互动”制度，具体指居民评社区、社区评部门、部门评社区，将群众评选、社区评议、政府评估三者有机结合，形成了以群众公认度和满意度为核心的社区考评机制。创建“现代和谐社区”突出群众参与的重要性，依靠社区居民和民间组织的力量，共建共享，推进了社区的民主管理。

（四）“工资集体协商”、“工会维权”：拓展企业民主管理，探索工会维权模式的实践

2003年6月，温岭市新河镇政府13名从各类企业中选派的职工代表与20多名企业负责人，面对面进行工资协商。在此基础上，经过改进和完善，逐步形成行业工资集体协商机制。之后，这一做法在温岭的其他行业得到推广。中国社会学研究会会长陆学艺评价称，温岭的工资协商机制，着眼于重构和谐健康的劳动关系，具有很强的现实意义。2008年3月，建立工资集体协商机制第一次写入国务院的政府工作报告。

2000年10月，义乌市职工法律维权协会（2005年1月更名为义乌市总工会职工法律维权中心）成立。经过几年的实践，该协会成功摸索出一套运作机制。具体做法为：与法律援助中心对接；与律师事务所“挂钩”；建立跨地区的工会联合维权工作站；与媒体合作；聘请义乌市各级领导担任“顾问”。这些社会化服务的手段，强化和延伸了工会维权职能，降低了职工维权的成本，并且大大化解了劳资矛盾。2004年，胡锦涛总书记对这一做法作出重要批示。2008年，义乌工会社会化维权模式获得了第四届中国地方政府创新奖。

（五）“民间商会”、“农村合作协会”：推进社会组织新型合作化的实践

温州商会是我国最具民间特质和发展最好的现代商会之一。近些年，温州各类商会不仅在数量上快速增长,而且在社会经济领域发挥了重要作用。温州商会通过民主选举的方式产生商会领导人；依靠会员企业的会费、理事单位的自愿捐助和章程规定的服务性收费等方式，作为商会运作的资金来源；为了保证组织决策的民主性、代表性，不断完善和健全商会的组织结构和治理机制；并且，在长期的市场活动中，发展出了一套基于群体自愿遵守的制度规范和纠纷化解机制。有学者表示，温州民间商会的大量涌现，并以其独特的组织优势公开地介入社会公共事务的治理之中，成为不同于国家力量的一种自下而上的组织力量，对社会的运作甚至是政府的决策和目标都产生了重要影响，标志着工商领域内社会自主治理格局的形成。

2006年3月，瑞安农村合作协会正式成立。瑞安农协的会训是“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”。“三位一体”系指农民专业合作、供销合作和信用合作，乃至将整个农村的金融、流通和技术推广体系结为一体。“条块交融”系指专业性合作与社区性合作相互交融。在此基础上，服务“三农”，统筹城乡发展。农村合作协会成立以来，积极发挥联合联动、联保联贷、联购联销的作用，为解决农业生产、资金支撑、市场对接等问题做出了重要贡献。有人评价，瑞安农村合作协会形成的统一而又多元、全方位多层次综合性的农村合作体系，掀起新农村建设的新篇章，为全国改革积累了经验。

以上创新之举，尽管带有鲜明的浙江印记，但毫无疑问的是，这些做法极大地丰富了中国基层民主建设的内容和形式，其中的一些经验值得认真总结和研究。

三、制度内生与政府规制：浙江基层民主发展的启示

浙江基层民主遵循着内在需求触动、政府有效规范的轨迹，创造性地开辟了一条基层民主的发展路径。其启示主要有以下三个方面：

（一）现实性与本土化：基层民主实践的重要资源

任何一项制度的创新都源于现实的需要。在浙江，由于经济的快速发展，特别是民营经济的蓬勃兴起，使得原来的制度已经不能适应新情况，诱发制度变迁，一套新的制度随即应势而生。例如，义乌拥有全国最大的小商品市场，非公企业占八成以上，外来人口超过本地人口，达70多万。前几年，该市每年发生的劳动纠纷、劳动争议约在1万起左右，有相当一部分得不到及时处理。许多外来务工人员在遇到纠纷时，往往不走法律渠道而选择沉默，或采取非常规手段。针对这些现实问题，义乌工会开始了“维权模式”的创新和探索。与此类似，温岭市的工资集体协商制度，就是在劳资矛盾紧张状态下创设的一项新制度。不难发现，浙江的基层民主创新，往往是在发展态势驱动下，为解决具体难题而产生的，具有很强的现实性。也正因如此，浙江的基层民主坚持了本土化的路线，将各类制度创新扎根于本地的土壤，地方特色鲜明，“不务虚名，讲求实效；不强求一律，不搞一刀切”。一言以蔽之，只有一切从实际出发，顺应时代发展的需要，求真务实、因地制宜地进行基层民主创新，基层民主政治建设才能有针对性和富有成效，从而避免走形式主义、搞“政治秀”。

（二）包容性与规制型：基层民主运作的核心策略

政府管理科学有为，是浙江各级政府行政管理改革的重要经验。在实践中具体体现为“无为而治”、“制度有为”。所谓的“无为而治”，指的是政府注重群众的首创精神，“不干预、不争论、不张扬”，低调进行着体制和机制创新，从而奠定先发优势。浙江省委、省政府一直强调“群众满意、务求实效”的工作态度，对于一时不好定性的新事物新现象，采取允许试、允许看、允许改的做法，等成熟之后，及时总结，予以推广。对于基层群众创新采取这种开放和包容精神，体现了高超的领导艺术和政治水平。此外，对于复杂的基层问题，浙江各级政府“该出手时就出手”，通过“制度有为”，科学地引导基层民主良性发展。政府将一些创新之举科学有序地纳入到体制框架中，并加以规范；同时坚持渐行推进，逐步完善推广。简言之，正是因为政府以包容和开放的态度来对待基层民主的实践与探索，才使政府行政管理与基层群众自治得以有效衔接和良性互动。这一方面为基层民主的创新提供了发展空间；另一方面也使得浙江基层民主有效地规避了“冒进”和无序的风险。

（三）人本性与社会化：基层民主发展的根本目标

以人为本是科学发展观的核心，是社会主义民主政治价值观和党的根本宗旨的集中体现。浙江省基层民主创新虽然强调自治基础上的制度建设，但更加注重的是人的因素。一切为了人，激发人的活力，实现人的全面发展。此外，在培育社会组织，有效发挥社会组织扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治的功能等方面，浙江也积累了不少经验。温州商会、农民专业合作社等民间组织，作为政府和私营部门之外的“第三方力量”，在协调个人和政府部门之间关系上，发挥了积极作用，从而进一步激发了社会的活力，拓展了基层民主的发展路径。

浙江基层民主的探索还在进行，尽管取得了一些成就，但是遇到的困境和难题不容忽视。毋庸讳言，着眼于构建和谐社会，建设“法治浙江”，实施“两创”总战略，浙江的基层民主建设仍任重道远。

（作者单位：浙江省人大常委会研究室）