论川渝政府合作助推统筹城乡发展

杨顺湘

摘要：在科学发展、构建和谐社会的背景下，重庆和成都同时被国家批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，是在新的历史条件下中国深化改革的战略谋划。在城乡二元结构突出的区域统筹城乡发展，是川渝面临的难题。破解这道难题的大手笔就是加强川渝合作共建成渝经济区，成渝两试验区携手共筑经济高地，将重庆“小时经济圈”和成都“1小时经济圈”构建起成渝城市连绵带，打造中国第四增长极。加大城乡统筹发展的力度，在统筹中推进城乡互动，在两西部试验区互动中实现城乡共繁荣，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，为推动全国深化改革、实现科学发展与和谐发展发挥示范和带头作用。

关键词：川渝政府合作；城乡统筹；科学发展；成渝试验区互动；和谐发展

中图分类号：FD61.5文献标志码：A文章编号：1008－5831(2008)02-0015－05

中国已经进入科学发展、构建社会主义和谐社会的全新发展阶段。科学发展的本质，就是以人为本，协调发展。川渝地处西部地区，“二元结构”矛盾突出。在新阶段，要解决好经济发展与资源环境约束的矛盾，缩小区域间、城乡间发展差距，化解“二元结构”矛盾，解决社会发展“短腿”与“三农”等问题，川渝应加强合作，着力推进成渝两个全国统筹城乡综合改革试验区强化都市圈建设，以共谋城乡统筹互动发展，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，为推动全国深化改革、实现科学发展与和谐发展发挥示范和带头作用。

一、中国西部城乡统筹试验区影响力

2007年6月，国务院批准重庆、成都成为全国统筹城乡综合改革试验区。与以前设立的各类经济特区和改革试验区不同，这次成渝试验区将更加注重民生，目标是实现共同富裕和社会公平。在中国市场经济体制已基本确立，中央提出科学发展观、构建和谐社会的背景下，这将是中国经济社会发展的一场更深刻的改革。新设立的成渝试验区与过去的各类特区和试验区有着不同之处，其最大不同点是从“给资金”到“给胆识”。以前的试验区是为了给计划经济体制改革探路，或者是要建设新的经济发展“增长极”，而成渝试验区是在中国改革取得伟大成就，但一些难点问题仍然没有取得实质性突破，党中央提出科学发展观的背景下，为改变城乡二元结构体制机制、寻找中西部地区特有的发展模式、探索构建和谐社会而设立的。

与原来各类特区和试验区以经济建设为主相比，成渝试验区的目标已经发展到坚持以人为本、追求社会公平的新高度。成渝试验区未来建设成功与失败的衡量尺度，将与原来的试验区相差较大，GDP增长速度、外商投资数量等可能退居于城乡收入差距比、就业率、社会满意度指标之后。国家发改委副秘书长杨伟民指出，设立统筹城乡试验区本来就不是为了增加GDP和财政收入，更不是为了多盖一些高楼，或者隔靴搔痒式地搞一些水、电、路、气建设，而是要让城乡在统筹之下实现共同发展，实现城乡差距明显缩小。成渝两地官员和专家认为，虽然成渝试验区也将会享受到国家给予的土地、税收、金融等方面的政策资源扶持，但这并不意味着就是“给钱、给政策”。国家可能给予成渝试验区更多的主动权，目的在于鼓励它们在一些重点领域和关键环节上勇于探索，大胆创新，这不是给资金，而是给胆识。中国人民大学教授孙久文认为，统筹城乡发展没有现成的模式，这需要地方自下而上地探索实践。

在激烈的竞争中，统筹城乡综合改革试验区最终花落重庆、成都，表明了中央的一种态度和决心。成渝担纲统筹城乡全国试验，既具备改革的基础条件，也具有全局和典型的意义。重庆和成都都是中西部地区特大中心城市，具有中国很多地区尤其是中西部地区的基本特点，都是典型的大城市带大农村，城乡二元结构矛盾突出。重庆3 000多万人口中农村人口占了2/3，城乡居民收入比为4:1，城乡发展差距为全国之最；而成都市的1100多万人口中也有农村人口600多万，城乡差距也比较大。重庆和成都都具备了良好条件，在统筹城乡方面已积累了一定经验。两地的人均GDP、人均可支配财力、城市人均可支配收入、社会发展总水平、居民购买力等主要经济指标都处于中西部前列，这些都为下一步在更高层面和更大区域范围开展统筹城乡综合改革试验创造了条件和基础。重庆还具有中等省的构架和欠发达地区的特征，是中国基本国情的一个缩影，选择这个市进行统筹城乡综合配套改革试验，有利于探索省级构架下的城乡统筹之路。

二、川渝政府合作构建成渝经济区是提升城乡统筹都市圈带动力的内在要求

重庆与成都都是“成渝都市圈”的中心城市，川渝两省市领导提出联手打造成渝经济区，这是共谋成渝城乡统筹非常富有战略远见的举措。从日本的经验看，都市圈中的中心城市，单个中心城市的GDP要占到都市圈的50％以上，双中心城市则各自要占到25％以上。从成渝目前的实力看，必须大力提升城市都市圈对区域经济的影响力。

(一)川渝合作发展是顺应中国区域经济发展的客观需要

目前，全国区域经济已进入协同发展的新时期，社会各界对国内经济区域划分的概念处于百家争鸣的状态，对国内经济区划分方式提出的主张各不相同，例如除提出的“9+2泛珠三角”概念之外，还有八大经济区的提法。据香港《文汇报》报道，国务院研究机构认为，中国所沿袭的东、中、西部的区域划分方法已经不合时宜，建议内地划分成中国西部、中部、东部、东北部四大板块，并将四个板块划分为八大综合经济区。这八大综合经济区具体构想：一是东北综合经济区辽宁、吉林、黑龙江，重塑装备和设备制造业基地，保持能源原材料制造业基地的地位，全国性的专业化农产品生产基地。二是北部沿海综合经济区北京、天津、河北、山东，是最有实力的高新技术研发和制造中心之一，加速区域一体化进程。三是东部沿海综合经济区上海、江苏、浙江，是最具影响力的多功能制造业中心，最具竞争力的经济区之一。四是南部沿海经济区福建、广东、海南，是最重要的外向型经济发展基地，消化国外先进技术的基地，高档耐用消费品和非耐用消费品生产基地，高新技术产品制造中心。五是黄河中游综合经济区陕西、山西、河南、内蒙古，是最大的煤炭开采和煤炭深加工基地，天然气和水能开发基地，钢铁工业基地，有色金属工业基地，奶业基地。六是长江中游综合经济区湖北、湖南、江西、安徽，以水稻和棉花为主的农业专业化生产及相关深加工基地。以钢铁和有色冶金为主的原材料基地，武汉“光谷”和汽车生产基地。七是大西南综合经济区云南、贵州、四川、重庆、广西，以重庆为中心的重化工业和以成都为中心的轻纺工业两大组团，以旅游开发为龙头的“旅游一服务业一旅游用品生产”基地。八是大西北综合经济区甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆，是重要的能源战略接替基地，最大的综合性优质棉、果、粮、畜产品深加工基地，向西开放的前沿阵地和中亚地区经济基地和特色旅游基地。有的学者提出，内

地、香港、台湾经济深度融合，构建大中华经济一体化。中国内地、港台都是巨大的经济体，在世界上特别是亚洲地区都扮演着举足轻重的角色，然而，由于各种历史和现实的原因，三个经济体长期处于相对独立运行的状态，随着内地的改革开放，大量港台地区的资金涌入内地，台资、港资企业已经成为推动中国经济增长的重要力量，而内地、港台经济也开始逐步走向融合。内地、港台高度的经济融合意味着走向一体化的大中华经济已具雏形。由于经济发展不平衡规律的作用，区域经济发展表现出有重点的推进态势，区域经济一体化正在助推中国特色社会主义事业飞速发展。在新一轮经济结构、产业结构调整中，无论以区位条件还是以已有基础来看，长江上游经济带都理应担当起拉动全国经济持续快速增长和加快中西部地区发展的双重重任。因此，也就迫切要求长江上游经济带的迅速崛起强盛，迫切要求作为西部唯一直辖市的重庆加快建成西部地区的重要增长极。正因为如此，有专家建议，重庆作为中西部唯一直辖市城乡统筹发展应具有前瞻性，仅一个“1小时经济圈”构建成渝经济区还不够，区域协作还应向纵深扩展，“1小时经济圈”应向“2小时经济圈”、“3小时经济圈”扩展。与成都、贵阳加强合作打造川渝黔“2小时经济圈”，与成都、贵阳、武汉、西安、兰州深化合作，打造川渝黔鄂甘陕“3小时经济圈”，本文着重论及加强构建成渝经济区，以此来加快成渝“2小时经济圈”建设。这首先要从川渝合作谈起。

2004年2月，由市委书记黄镇东、市长王鸿举率领的重庆市党政代表团抵达成都，与四川省党政领导共同商定川渝合作大计，在成都召开的四川一重庆经济社会发展情况交流座谈会暨经济社会发展合作协议签约仪式上，就两省市续写兄弟情谊、谱写区域合作新篇章达成共识，双方签订了《关于加强川渝经济社会领域合作，共谋长江上游经济区发展的框架协议》。2007年4月，重庆市委书记、市人大主任汪洋和市长王鸿举又率重庆党政代表团到四川寻求加深合作的“通道”，与四川签订了推进川渝合作共建成渝经济区的行动计划。解读川渝高层的这两次握手，标志着川渝合作进入了一个新的历史时期，双方开始站在一个更高的平台上谋划发展，如果说以前的川渝合作还仅仅局限于某些领域，那么这次合作则明确地提出了共同打造成渝经济区的概念。它透露出了川渝双方把成渝经济区建成第一梯队的国家增长极的雄心和决心。这是一个新阶段的质的飞跃。

(二)构建成渝经济区，联手共筑西部经济高地

川渝合作共建成渝经济区，是统筹城乡发展的特殊试验田，是打造西部重要增长极的重要载体。中央赋予成渝两地先行先试的权力，就是要大胆地试、大胆地闯。对于重庆来说，要实现胡锦涛总书记的“314”定位导航，如果仅靠单打独斗，将举步维艰，只有川渝联手，让成都、重庆这“两点一线”扩成一“面”，把重庆“1小时经济圈”与成都“1小时经济圈”打造成“2小时经济圈”，把这一区域的发展规划放到全国的大盘子中去考虑，放在构筑经济高地、城乡统筹发展的整体中去考虑，方能实现共赢。

1、成渝经济区构成

经反复研究，成渝经济区的范围可以包括重庆市“1小时经济圈”的23个区县和四川省成都市等14个市，幅员面积16.8万平方公里。具体包括四川的成都、广安、达州、泸州、南充、遂宁、资阳、内江、自贡、宜宾、绵阳、德阳、眉山、乐山等14个地级市和重庆主城九区及潼南、合川、铜梁、大足、荣昌、永川、双桥、壁山、江津、綦江、万盛、南川、涪陵、长寿等23个区县。

从表1中可见，2006年，成渝经济区GDP分别是长三角、京津冀、珠三角的22％、42％、38％，仅占全国比重的4.2％；若以12％的高于三大经济增长极年均增长幅的速度增长，到2020年成渝经济区GDP仍只有4.77亿元，占全国比重仅为7.7％，大大低于三大经济增长极。

2、成渝是中西部经济发展的增长极

从表2可见，成渝经济区经济发展相关指标在西部12省区市所占比重中都遥遥领先。

从表1、表2和表3可见，成渝经济区虽然与长三角、珠三角和京津冀有较大差距，但在中西部地区经济优势明显、发展潜力巨大。从中西部地区日益形成的5大城市群、经济区的整体实力看，2006年成渝经济区处于第一位，高于大武汉、中原、长株潭、关中等城市群，成渝由于其独特的区位优势、雄厚的经济实力、日臻成熟的市场体系，已具规模的对外开放态势，而具备了作为西部发展增长极所应有的集聚力、扩散力、传递力和牵引力的经济增长极功能。

重庆市有关官员表示：“川渝合作成功的关键主要取决于重庆和成都这对欢喜冤家的关系。”而成都市一名经济官员也认为：“作为成都市与重庆市的高层官员是很希望合作发展的，但是双方的合作在政治地位上却是不对等的，因为在前者省会城市和后者直辖市中间还隔着一个四川省，很多决定成都市是不能自己表态的。”他表示，中国的很多事情就是被行政级别和权力所干扰。在成都与重庆中间，地理上还隔着资阳和内江两个地级市。“如果四川省不积极协调好这些地区的工作统一性，所谓成渝合作最终只能停留在会议上和文件上。”有关官员表示担心。鉴于目前状况，川渝应共同争取成渝经济区列为国家重点开发区，争取国家编制成渝经济区发展规划，争取国家更大的支持，争取用15年左右时间，在成渝经济区建成完善的交通运输体系，分工明确、布局合理的城镇体系，结构优化的产业体系，资源共享、要素充分流动的市场体系，使这一区域成为继长三角、珠三角、京津冀经济区之后的中国新的经济增长极和西部大开发的引擎。为此，重庆市成立了成渝经济区工作领导小组，王鸿举市长亲任组长。

(三)在分工与协作中推进成渝城市化，整合城乡统筹发展的资源

统筹城乡的重大举措是农民进城，目标是要让农民与市民一样。这就需要川渝在强化合作整合城乡统筹发展资源、分工与协作中推进成渝城市化。笔者认为，推进成渝城市化，最要紧的是着力推进成渝大都市连绵区发展和培育区域中心城市。城市连绵区是世界城市化发展趋势中经济发达区域的重要区间形态，是一定区域工业化、城市化先导区和经济发展重心。如美国东北海岸、英格兰中部、日本东海岸、韩国京釜沿线。成都平原人口、城镇、产业密集，二、三产业发达，农业富庶、城镇化水平较高，基础设施先进，有多个中心城市，已具备城镇连绵区雏形。

川渝两省市应将成渝两地的城市作为一个整体来规划，建设、形成基础设施互通共建，主导、支柱产业互补，城市功能错位发展，高技术产业错位竞争的西南大都市连绵带。在这个城市连绵带中，包括一级城市两个：即成都、重庆；二级城市16个，即重庆的合川、永川、江津、南川、涪陵、綦江，四川的绵阳、德阳、乐山、宜宾、泸州、简阳、资阳、内江、南充、遂宁等城市；三级城市几十个，主要是成渝两地之间的县级市和县域

首位镇。三层城市经济圈按“两沿”地理环境组成带状城市布局。一个是形成沿路城市化发展带，发挥交通便利的优势，实现沿线经济的超前发展或越序发展。如川东和渝西地区，可以沿成渝铁路和成渝高速公路一线，利用简阳、资阳、内江、自贡、宜宾、隆昌、荣昌、铜梁、永川等大中城市和一些县级小城市的集聚功能，形成一条城镇带，带动川东地区和渝西地区的经济发展和大量农村剩余劳动力转移；又比如沿成都交通通讯枢纽，利用以成都为核心，乐山、雅安、资阳、德阳、绵阳、眉山等大中城市为次级中心的作用，以一系列的县级市(或县城镇)为基础的大中城市、小城镇为主体形成城镇带，通过集聚效应的带动、扩散效应的辐射进一步促进经济区域的发展，形成区域型经济增长地带。另一个是利用沿江优势，在江河两岸利用水道条件形成城市化快速发展带。沿长江上游形成万州、涪陵、黔江、长寿、重庆、江津、泸州、宜宾、乐山等城市带，靠流域水系本身的灌溉作用形成的经济发展条件，促进沿江城市的发展，从而带动两岸地区一定范围内的经济增长。同样，在川东北可以沿嘉陵江形成重庆、合川、南充、南部、阆中、广元等大中城市带，由东向北形成城市化加速发展区。

为了推进成渝大都市连绵带，必须对重庆主城都市圈深度开发，对内核都市圈实行退二进三、脱旧换新战略，对外核都市圈实行优二特三战略，对外环都市圈实施大城郊化战略。重庆主城都市圈包括渝中、南岸、沙坪坝、九龙坡、大渡口、江北、渝北、北碚、巴南、长寿10个区。这10个区要集中体现重庆的“三中心、两枢纽、一基地”。但对主城10区，必须在功能上科学分工，将内核都市圈，包括渝中、江北大部、南岸部分建成重庆最高水平的商务中心、物流中心；在内核圈，不仅要退二进三，而且要脱旧换新，即退出第二产业、进入第三产业，要脱掉一般商贸、批发、餐饮等具体服务业，提升为金融、保险、高级商务、中介服务等非具体化服务业。在外核都市圈，包括江北区部分、南岸区大部分、沙坪坝区、渝北区、九龙坡区、大渡口区的大部分，建成重庆最高水平的制造业基地、高新技术产业基地、商贸中心、科教文卫中心，优化制造业。大力发展有特色的具体化服务业。在外环都市圈，包括北碚区、巴南区、长寿区，还有都市圈周边的市县距渝中区50公里范围内的区域，实行大郊区化战略，在这个外环圈，建若干卫星城，形成配套的工商业小区和住宅区，以及生态观光农业、城郊化农业。通过优化三圈布局，提升重庆主城的城市化质量。

为了推进成渝经济社会的发展，还必须培育扶持形成一些区域中心城市。至2010年建设成渝2个特大城市，绵阳、攀枝花、自贡、泸州、宜宾、内江、乐山、南充、德阳、万州、涪陵等11个大城市，以及20个中等城市、37个小城市；至2020年再新增达州、广元、遂宁、长寿、永川、合川6个大城市和9个中等城市、18个小城市。

三、构建成渝统筹城乡协作发展新机制，推进经济一体化

成渝携手共谋统筹城乡发展，应构建区域协作发展新机制来有效推进成渝经济区经济一体化，共创可持续未来。

(一)制定一体化发展战略

中国的大城市经济圈都是由不同的城市等级、不同的行政主体以及不同的功能区域构成的经济复合体。推进经济一体化必须规划先行，研究制定超越现有行政区划的各功能区的大区域规划，如“大珠三角规划”、“大北京规划”、“大上海规划”。要通过规划，明确成渝经济区一体化的总目标和分阶段目标，包括旨在消除要素和产品流动障碍的市场一体化，能够发挥各自比较优势形成合理分工的产业一体化，以公路、机场、铁路的衔接配套和交通、物流网络的完善为重点的基础设施一体化，以强化信息资源互通共享的信息一体化，以消除城乡二元结构形态完善城市功能的城市布局一体化以及旨在规范各地政府行为的制度一体化。

(二)构筑一体化共同市场

目前，特别重要的是成渝共建区域性的商品物流共同市场、产权交易市场、人力资源共同市场、科技成果及知识产权保护共同市场、基于信息网络平台的信息共享及信用诚信共同市场以及文化旅游共同市场等。比如，建立经济区产权交易机构，可以为跨地区产权重组、异地并购、产权交易等活动创造条件。又比如建立两市文化共同市场机制，把成渝高速公路沿线打造成为富有魅力的文化风景线。具体来说，就是以沿线各区县(市)文化资源为依托，进行统一规划，进一步突出各地特色，经常性联合举办沿线的艺术汇演、美术联展以及中国西部文化发展论坛，共同打造群众文化品牌，建立“成渝文化遗产保护工作联席会议”制度，利用规划，加强文化合作。

(三)订立有约束力的统一公约和法规

区域一体化是经济区内各经济体发展到一定程度上的客观要求，符合各经济体的共同利益。但各经济体又有各自不同的利益，为了约束和规范因各自利益而产生的不利于一体化的行为，有必要订立大家共同遵守的统一公约和规则。成渝目前可以选择影响一体化最突出的一些问题，如招商引资、土地批租、外贸出口、人才交流、技术开发、工程招标、信息共享等，通过共同协商，形成成渝经济区无特别差异政策的公约、规则或法则。考虑到某些经济体的水平和条件的悬殊，应允许存在一定的政策差异，使之有利于相对落后经济体的发展。

(四)设置跨行政区的组织协商机构

其一，建立跨行政区的协调管理机构，从两地政府的经贸委、发改委、财政、人民银行等相关职能部门中抽调部分公务员组成，定期召开两地高层领导联席会议，就区域经济联合的重大问题进行协商沟通；其二，建立两地政府秘书长协调机制，由双方分管秘书长牵头负责，协调实施具体合作事宜；其三，建立两地部门和行业对口合作机制，定期召开部门、行业联系协调处理机制；其四，建立两地区、县对口联系机制，广泛缔结友好区、县，促进双方地区间的经济文化交流与合作；其五，根据协作事务成立一些专门机构来推进无贸易壁垒的区域市场体系建设和专项合作，如成立旅游协调小组，负责开展跨区域的旅游规划和旅游产品开发。

(五)组建半官方的协调仲裁委员会

就成渝来说，考虑到目前设立超越行政区的政府组织有难度，可以由政府部门和民间机构共同组建一个半官方的经济区协调仲裁委员会。如政府合作联谊会、区域经济共同体促进会、成渝经济社会共同发展咨询委员会等，其主要职能包括研究制定经济圈统一发展规划和统一政策、组织协商协调以及仲裁经济纠纷。

总之，川渝合作就是在科学发展、构建和谐社会大背景下，通过政府间合作，依靠政府的政策资源和法规去构建成渝经济区，建立成渝政府合作机制并确保这一机制的有效运转，推动中国西部这两个统筹城乡综合改革试验区经济一体化，形成区域经济联合体，共创可持续未来，携手为成渝两个试验区经济社会资源的优化配置搭建一个一体化的制度平台，为统筹城乡发展先行先试，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，让城乡在统筹之下实现共同发展，为推动全国深化改革、实现科学发展与和谐发展发挥示范和带头作用。

(责任编辑傅旭东)