收入分配制度改革中的利益表达失衡及其治理

吴群芳

摘 要：利益表达失衡是我国收入分配制度改革中存在诸多问题的重要原因。在社会利益日益分化的情况下，当前基于群众路线的权力精英“内输入”表达机制由于其间接性、滞后性、主观片面性、低回应性，极易导致利益表达失衡，并进一步导致各利益群体对收入分配制度改革影响力的不同和相关政策的缺位，这是改革措施被扭曲和改革不到位的深层原因。要深化收入分配制度改革，必须通过创新利益表达机制，矫正各个群体和阶层间的利益表达失衡，进而构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系。

关键词：收入分配制度改革；利益表达；利益综合

中图分类号：C914文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)01—0136—05

利益共享是和谐社会的基本内容和重要基础，而这一目标的最终达成必须落实到一个国家或社会的收入分配制度和具体的分配政策的选择上来。现阶段，我国收入分配出现较大差距，不仅已经既成事实，而且造成了严重的后果。2006年十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要中明确指出要“加快推进收入分配制度改革”和“更加注重社会公平”，表述中增加了“加快”和“更加”予以强调，改革收入分配制度的紧迫性和重要性凸显出来。中国的收入分配不平等已经引起了公众的强烈反应和普遍关注，收入分配制度的改革正逐步走向深入。

就目前收入分配领域存在的问题而言，虽然表面上体现为收入差距明显扩大、分配秩序混乱、再分配调节力度不够等问题，但其背后更深层次的原因却在于利益表达失衡。利益表达失衡导致了强、弱势群体对政府政策影响力的高度不对称和政策输出的利益倾向性，并直接影响收入分配制度改革的成效。研究收入分配制度改革中的利益表达，有利于对实际的政策过程做出科学的解释，为推动收入分配制度的改革实践提供理论指导。

一、收入分配制度改革的重要任务与利益表达

改革开放以来，我国居民收入分配格局出现了前所未有的变化，其中最令人关注的是个人收入差距的不断扩大。进入21世纪以后，全国收入差距的基尼系数已达到了0.454（2002年）①，这意味着我国已经进入高收入差距国家的行列。2006年中国基尼系数更是达到0.496②，超过国际警戒线。“中国社会形势分析与预测课题组”对在中共中央党校学习的部分地（厅）级领导干部进行的问卷调查发现，在地厅级干部眼中，“贫富悬殊”是当前我国必须防范和化解的最主要的风险。相应的，在对2006年改革的关注重点中，收入分配制度改革最被关注。③ 确实，面对如此之大的收入分配差距，加速推进制度改革已是刻不容缓！现阶段，收入分配制度改革中需要解决的几个突出问题是：

1.收入差距明显扩大。一是城乡居民收入差距扩大，1978年城乡居民收入之比为2.47∶ 1，2006年扩大为3.27∶ 1。二是区域差距扩大，1978年农村居民人均纯收入最高地区与最低地区之比为3.15∶ 1，2006年达到6.21∶ 1。三是行业收入差距明显，1978年收入最高行业与最低行业之比为2.17∶ 1，2006年上升为大约4∶ 1。④四是高低收入群体的收入差距过大。根据《中国统计年鉴2006》相关数据，2005年，城镇内部居民20%最高人群组与20%最低人群组人均可支配收入之比达到5.7∶ 1，较2000年上升了58%。农村居民中收入最高的20%人群的人均纯收入在2000年—2005年期间相当于最低收入20%人群的人均纯收入的6倍以上，其中2005年为7.26倍。

2.初次分配秩序混乱。集中地体现在以下几个方面：一是垄断行业职工收入明显高于其他行业的员工。据统计，目前我国的电力、电信、石油、金融、水电气供应、烟草等行业的职工人数不到全国职工人数的8％，但工资和工资外收入总额估算却相当于全国职工工资总额的55％。而建筑施工、制衣制鞋、商业服务、电子、玩具等吸纳农民工比较集中的行业，2005年平均月工资为1045元，年工作时间9.5个月，农民工一年的收入不到1万元。⑤二是地区改革开放程度的不同导致了一定的地区差别。部分地区因可以在一定程度上参与国际贸易，居民分享到国际分工的好处，收入增长明显要快一些。与此同时，外资流入较多的地区，居民收入增加的机会也要多一些。三是工资收入在初次分配中所占比例偏低。改革开放以来，工资总额占GDP的比重一直在下降。1980年、1990年和2000年分别为17％、16％和12％。2000年到2003年，这一比重虽略有上升，但依然徘徊在12％—12.5％之间。发改委2007年1月发表的《我国的工资分配的基本情况和主要问题》指出，2005年我国职工工资总额占国民总收入的比重只占10.91%。与之相对的一个可比数据是，美国的工资总额占GDP的比重，近年来一直稳定在50％左右。⑥这昭示一个很简单的事实：劳动报酬在初次分配中的占比过低，经济增长的成果向资本家、政府和权力阶层过度倾斜。

3.二次分配调节力度不够。一方面，对高收入的调节力度不够，针对不动产和财产转移捐赠等方面的税收制度还不健全。如2005年全国征收的个人所得税占各项税收的比例只有7.3％，占居民总收入的比例只有2.5％。⑦另一方面，对低收入的保障力度不够。主要是社会保障制度还不完善，覆盖面还比较窄，保障水平也比较低，特别是农村和城镇农民工的社会保障制度还不健全，城乡部分低收入家庭的生活还比较困难。

4.第三次分配格局没有形成。在市场经济体制下，财富分配有三次分配之说，一次分配，是由市场来进行分配；二次分配是由政府来主导的，政府主要是通过税收和财政，然后通过建立社会保障体系、转移支付来进行二次分配；还有一个三次分配，就是先富起来的人在自愿的原则上，拿出一部分财产，帮助弱势群体改善他们的生活状况。目前，美国共有160万个非营利组织，掌握的资金有6700亿美元，占全国GDP的9%。2003年美国人捐赠2410亿美元给慈善公益机构，人均善款460美元，占当年人均GDP的2.17％。而中国目前非营利组织28万个，善款占GDP的0.05%，2002年人均善款0.92元，仅占当年人均GDP的0.012%。⑧这些数据表明，中国现在非常有必要强调第三次分配。

要推动收入分配制度改革的深入，政府有必要听取各利益群体的利益表达。因为改革在本质上是利益关系的调整。现阶段，改革所涉及的利益关系越来越复杂，特别是阻碍改革深入的体制性障碍大多与部门或团体的利益相关，一些地方、一些领域、一些部门已经存在“成了气候”的“既得利益集团”，因而改革的难度越来越大：首先，改革的政策设计者有可能受部门或团体利益的影响，存在偏离社会公正的可能，现实中已出现的一些所谓的“改革”实则是一些部门或团体的牟利行为。其次，改革面临着既得利益集团的影响。既得利益的影响可能造成政策实施中的变形，不仅使好的改革方案难以实施，而且带来对改革的误解。再次，由于大的部门或团体具有相对畅通的利益表达渠道，而其他社会群体的利益有可能被忽视，从而造成某些方面的严重失衡，既影响改革的深化，也影响社会的稳定。

在这种改革整合利益关系呈现复杂性和综合性的情况下，建立良性的利益调节机制就成为必然和客观的现实要求。这种利益调节机制又必须以各个利益群体充分的利益表达为前提。这就需要在公共政策的决策者和社会之间建立有效的利益表达机制，将各阶层的利益需要传递给决策者。

二、我国现行利益表达机制的特点及其弊端

在政治学中，“利益表达”主要是一种政治过程。按照美国著名政治学家阿尔蒙德的说法：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达”，“利益集团的要求成功与否，取决于利益综合、政策制定和政策执行的整个过程，利益表达只是这个过程的第一个阶段，它对体系、过程和政策的最终意义同样还取决于其他几个阶段”⑨。本文借鉴阿尔蒙德的定义，根据我国的政治制度特点，把利益表达定义为“利益主体通过一定的渠道或途径向国家公共权力主体表达自身的利益要求并得到其关注的过程”。这是一个广义的概念。与阿尔蒙德主要关注过程不同，本文的界定除了关注过程，更为关注的是结果。从过程上来看，它包括利益诉求的表达（包括话语倾诉和行动显现）、传递（到政府决策层）、得到关注（和采纳）几个部分，从效果上来说，大部分的利益诉求在中间过程就被有意或无意地过滤掉了，只有那些得到关注（和采纳）的意见和要求才可能进入利益综合过程，成为被有效表达了的利益，并最终影响政策输出。所谓利益表达机制，是指公共政策的制定和实施过程中，利益主体通过一定的渠道或途径向国家公共权力主体表达自身的利益要求并得到其关注的一整套制度和方式。概括地说，决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治系统，而是由权力精英自身通过走群众路线来进行利益要求的表达和输入。胡伟将这种由权力精英代表人民进行利益表达的政府过程叫做“内输入”。在利益表达方面，“当代中国的政府过程主要不是以群众性的利益表达和综合作为动力，而是以党政官员走群众路线的方式来综合民意为基础。这是当代中国利益表达、利益综合和政策制定的一个特点。”⑩当然，这并不意味着中国不存在社会性利益群体的利益“外输入”，相反，随着社会主义市场经济体制的完善，社会利益的分化和市民社会的成长，社会需要的独立性和差异性越来越明显，社会已经开始越来越多地通过“外输入”主动影响政府的公共政策供给。但总的来讲，在当代中国，权力精英在对社会利益的表达和利益综合方面显得更为重要。

权力精英“内输入”模式不可否认有其优越性，长期以来，党依靠这种群众路线基础上的“内输入”制定出了一系列正确的政策措施，切实维护了人民群众的根本利益。但是随着社会利益的分化和市民社会的成长，社会需要的独立性和差异性越来越明显，权力精英“内输入”模式的弊端日益明显化，主要表现在：

第一，利益表达的间接性。它是由党和政府中的权力精英代替民众进行利益表达并通过组织机构层层向上传输，而不是由民众或利益集团直接向决策中枢表达要求。在层层传递的过程中，过多的传输环节会降低表达效能，多层级的信息传递必然会导致信息的损耗和失真，因此经过政治系统中的政治过程过滤后的决策输出可能已经与社会的初始要求有了很大的误差。

第二，利益表达的滞后性。由于自下而上的沟通渠道的低效性，政策之窗的瞬间消逝性和政策执行的时滞性，再加上受弱势群体自身能力和资源的限制，都有可能使群众意见在政策制定之前不能成功输入到政策制定系统，更多的是利益受损后的事后表达而不是事前表达。这类滞后性的政府补偿政策，只是政府政策偏向后的一种协调方式，很难从根本上改变已经形成的利益格局。

第三，利益表达的主观片面性。在精英内输入的机制下，由于输入的是由权力精英体察到的公众的要求，因此它并不一定完全来源于社会公众，不排除精英们主观价值认同的过滤。特别是群众路线式的“内输入”模式在实际工作中易受官僚主义作风的影响。一些政府部门和公务人员经常为自身利益所驱动，对群众要求漠然置之。

第四，利益表达的低回应性。在“内输入”模式下，由于要求和支持的输入都依靠政策系统自身来完成，这就决定了党和政府不得不面对大量分散的个体化的要求，政策系统的信息压力很大，即使所有分散的要求都能输送到决策中枢，它也无力处理众多的要求，难以对公众要求作出及时回应。

上述四个方面的弊端归结到一点，最根本的就是利益表达失衡。在社会利益日益分化和多元化的情况下，在权力精英“内输入”的表达体制下，由于决策者不可能对社会上方方面面的利益需求体察入微，因而难免对一些利益需求有所疏漏，公共政策也不可能包容方方面面的利益需求，而只能有所选择，因而那些没有被决策者注意到或照顾到的利益群体的要求就有可能被过滤掉。在这种情况下，这些群体就要运用自己手中的资源来主动进行利益表达，以期引起决策中枢的关心。但由于我国还没有形成畅通的利益表达渠道，弱势群体受能力和资源的限制，基于参与成本太高和利益表达途径有限，并不能对政策制定者施加足够压力，对公共政策的影响显然处于无力的状态。至此，利益表达的失衡就产生了，其具体表现是强势一方积极主动的表达自己的利益并将其成功的输入到政治系统成为有效的利益表达，而弱势的一方仅能被动地等待权力精英注意到自己的利益诉求。

三、利益表达失衡的具体表现与危害

纵观我国收入分配制度改革中存在的诸多问题，绝大多数都与利益表达失衡有着直接或间接的关系。这种失衡主要表现在以下几个方面：

第一，利益表达主体能力的差异性。在当代中国，利益表达主体能力的大小是与占有资源的多少高度相关的。进入20世纪90年代以来，社会中的各种资源越来越集中到少数地区、少数群体甚至少数人的手中。2006年初，发改委的研究发现，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。这种资源占有和利用的不平衡也导致了利益表达能力的不平衡，谁掌握了较多的资源，谁就拥有更多影响他人行为的能力，从而也就拥有更强的利益表达能力。第二，利益表达机会的不均等性。现阶段，强势群体占有其他群体不能比拟的社会资源，因而赢得更多的利益表达空间，同时遮蔽了其他群体的利益表达渠道。以人民代表大会为例，张富良在对我国从第一届到第十届全国人大的代表构成进行研究后发现：在一个农村人口占到64％的国家里，农民的比例居然不到10％。很显然，弱势群体拥有的众多人口与在国家最高权力机关中代表的比重是很不相称的。

第三，利益表达效能的不平衡性。具体体现为“内输入”的效能远高于“外输入”的效能，社会强势群体的表达效能远高于普通成员的表达效能。来自于上级领导或组织、同级部门的“内输入”在政策过程中往往起着决定性的作用。政府的收入分配政策表现出了某种有利于强势集团的倾向；同时由于社会普通成员没有适当的渠道参与政府政策的制定过程，又进一步地使政府不可能针对新情况、新问题及时地修正、调整政策，导致了政府某种程度上的不作为状态。

四、矫正利益表达失衡的若干建议

要使分配制度的改革走上良性发展的轨道，避免出现制度变迁的“既得利益约束”，必须构建均衡的利益表达机制，矫正各个群体和阶层间的利益表达失衡。现阶段，要在坚持和完善现有的群众路线式的“内输入”模式的同时，构建并逐步发展群众的自主性利益表达机制，通过发展外部表达，激发政策形成的外在压力，以便于包括分配不公在内的各种收入分配问题能及时引起关注并有效得到解决。具体来说包括以下几点：

1.规范强势群体的利益表达行为

这里指的主要是规范强势群体的非制度化的利益表达行为，把强势群体的利益表达行为纳入法制化、制度化的渠道。要对强势群体的利益表达行为进行有效的规范和约束，对不合理的内容予以摒弃。强势群体利益表达的规范化、制度化，一方面有赖于建立完善的利益表达渠道，为社会各阶层提供利益表达的制度性平台，使多样化社会中的合理利益诉求通过正当、规范的渠道输入公共决策过程。另一方面还要对强势群体的利益表达行为进行监督检查，对一切以不正当的手段甚至非法手段进行利益表达的行为给予严肃查处。

2.提高弱势群体的利益表达能力

第一，进一步提高弱势群体的政治参与素质和利益表达的主体意识。我国弱势群体整体上的低文化素质制约了其利益表达行为，必须大力加强思想文化教育，以形成有利于增强其政治参与意识的价值观念和文化条件。所以优先发展教育，促进教育公平，提高弱势群体的政治参与素质和能力，是解决分配制度改革中弱势群体利益表达问题的重要基础工程。

第二，提高弱势群体的组织化程度，为弱势群体的利益表达提供组织载体，增强其利益表达的分量，使其更能引起决策部门的关注。一方面要建立健全代表各类弱势群体利益的组织，如工会、农民工协会，另一方面，大力发展各类服务于弱势群体的社会中介组织，尤其是像慈善组织、社区组织等，使弱势群体在利益受到侵害时能够寻求组织帮助，降低风险成本。

第三，培养弱势群体的利益代言人。弱势群体自身的特性，如社会经济地位低下、文化素质不高、话语权和影响力有限等，决定了其自身的利益除了靠自己表达之外，还必须靠别人表达。现阶段，能充当弱势群体代言人的主要是知识分子、公共传媒和中产阶层。公共传媒和知识精英是社会话语权的掌握者，通过他们可以迅速唤起社会关注并形成舆论压力。中产阶层具有良好的教育水平和业务技能，掌握一定的社会资源，对公共事务也比较有发言权。面对贫富悬殊和分配不公的社会现象，我们可以看到一些有社会责任感和道义感的专家学者和传媒已经开始为民疾呼。当然，要真正使知识分子和公共传媒发挥弱势群体代言人的角色，还有待于从机制上加以培育与规范，包括政府放松对公共传媒不必要和不合理的行政管制，增强传媒自主性和公众言论自由性，同时要大力提倡和鼓励社会责任和民生意识，重建知识分子精神。

3.保证利益表达具有足够的回应性

政治系统对不同群体的利益表达保持足够的回应性是其保持稳定和谐的前提。现阶段，社会强势群体表达的政策诉求往往能得到充分的回应，被及时进行利益综合并反映到政策内容中，而弱势群体的利益诉求在表达之后则存在着回应不足的问题。必须强化政府官员对公众利益的责任感，通过完善的制约机制和监督机制保证公众利益表达的高效回应。

首先，要建立并完善各项政府回应机制，加强对政府回应性的制度约束。一是要建立政府决策回应承诺制，这是公众利益输入回应的基本保证；二是要建立政府回应绩效评估制度，通过一个合理的评估系统对政府回应公众利益诉求的绩效进行评估；三是要建立政府回应责任追究机制，强调和落实政府官员回应工作的政治、法律责任，这是利益输入高效回应的关键；四是要构建政府回应监控机制。当前我国已经形成了多元化的监督主体，关键是如何保障监督主体的知情权和话语权，形成强大的监督合力。

其次，还要加强对政府官员的思想教育，强化他们对公众利益的责任感。行政回应是建设公共服务型政府和责任政府的一种行政制度和理念，要教育政府官员树立“以人为本”的执政理念和“以顾客为导向”的公共服务理念，提高对公众利益表达的回应性，采取有效措施解决社会问题，满足人民的利益诉求。

总之，建立均衡的利益表达机制是深化分配制度改革的前提条件，有效的收入分配政策有赖于均衡的利益表达机制。在建立均衡利益表达机制的基础上，党和政府应广泛听取人民群众的意见，加大政府的制度供给和法制供给能力，健全收入分配的制度环境，制止权力对经济的不当干预，严厉打击和取缔各种非法收入，着力解决低收入群体的贫困问题和调节垄断行业的过高收入，把我国的收入差距控制在一个合理的范围内并逐步缩小这一差距。

注释

①孔泾源：《中国居民收入分配理论与政策》，中国计划出版社，2005年，第100页。②④⑦中共中央宣传部理论局：《理论热点面对面•2007》，学习出版社、人民出版社，2007年，第65、65、115页。③谢志强、潘嘉：《领导干部对2006年中国社会形势的十点看法和建议》，《新华文摘》，2006年第7期。⑤⑥李琳：《你的工资增长了吗？》，《新远见》2007年第8期。⑧王红茹：《最高最低收入差距达33倍 第三次分配被寄予厚望》，《中国经济周刊》2006年第24期。⑨阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社，1987年，第199页。⑩胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年，第208页。周凯：《发改委：我国城市居民收入差距已较大》，《新闻晨报》2006年2月6日。张富良：《完善人民代表大会制度保障农民民主政治权利》，《人大研究》2004年第10期。

责任编辑：涵 含