论农村义务教育的均衡发展

昌忠泽

摘 要：普遍服务的概念最早来自于产业领域。中国社会普遍服务体系的构建应着眼于保障国家长远的发展动力和社会的基本公平，为此必须让每一个国民都能享受到必要的义务教育。在现阶段，将农村义务教育均衡发展纳入社会普遍服务体系有着重要的战略意义。各级政府要提高认识，依法保障公民的受教育权；要确立辩证的教育均衡发展观，树立普遍服务的理念，积极指导农村义务教育的均衡发展；要进一步发展少数民族教育，大力搞好特殊教育，促进男女性别受教育机会的均等化。

关键词：普遍服务；农村；义务教育；均衡发展

中图分类号：G522.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)01—0132—04

一、“普遍服务”的概念演变与实践意义

普遍服务（Universal Service）的概念最早来自于产业领域，主要是为了解决网络型企业的盈利目标与社会服务职能之间的矛盾。1907年，美国电话电报公司（AT&T;）首次提出了“One network, One policy, Universal Service”（一个网络，一个政策，普遍服务）的口号。1934年，美国实施了《电信法》，成立了以普遍服务为目标的联邦通信委员会，普遍服务开始成为美国电信业政府管制的一个重要内容。

20世纪80年代末，国际经济合作与发展组织（OECD）将电信普遍服务定义为“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，而且服务质量和资费一视同仁”，其内涵有以下三点：

1.平等，非歧视性——国土范围内的任何人无论住在任何地方，任何时候都能得到电信服务；

2.普遍性——任何人都可得到负担得起的电信服务；

3.连续性——信息资源的普遍接入，并达到可靠的服务质量。

电信普遍服务的对象和具体内容随着时代和环境的变化而变化，其广度和深度也与时俱进，不断扩展。美国自1996年以后，电信普遍服务对象又增加了学校、图书馆。1993年，美国政府公布了“国家信息基础结构（NII）：行动计划”即“信息高速公路”。NII提出了一个广义的“全民服务”概念，强调为所有想要得到这种服务的人，不论其收入多少、是否残疾或在什么地点，都能提供一种方便与负担得起的手段来享用先进的信息服务和信息资源。

在电信业实施普遍服务之后，普遍服务的理念迅速在其他公共服务领域推广，电力、供热、自来水等基础产业以及教育、卫生等公共服务纷纷被纳入社会普遍服务的范畴。从电信普遍服务引申到社会普遍服务的核心要义是：向社会成员提供均等的机会和同质的服务，以避免弱势群体边缘化和落后地区边缘化。一方面，它让每一个社会成员享受到现代化的成果，在起点和机会上平等、公平参与市场竞争，防止现代鸿沟的出现，避免现代化进程出现断裂；另一方面，它又以普遍服务的宗旨推进政府职能转变，让政府变成一个服务型政府。

在我国正经历社会多元复合转型的进程中，“普遍服务”概念对我国的最重要启示不能仅局限于某一具体的生产或服务领域，而应当成为一种理念、一项制度、一个系统、一张囊括整个社会及其成员的网络，使社会普遍服务成为公共政策的核心内容，成为化解中国现代化进程中出现的一系列社会问题的良方。

教育公平是社会公平的基础。现阶段，由于我国教育制度的体制性缺陷，导致公民受教育的机会不公平，并影响到整个社会的均衡发展。在我国，宪法明确规定每个公民都享有平等接受教育的权利，强调公民受教育机会的平等。但是在实施过程中，由于种种主客观各方面的原因，教育机会总体公平的目标远未实现。改革开放前，影响教育机会公平的因素主要是家庭出身以及城乡教育环境的差异；改革开放后，由于我国公共教育资源不足和教育市场化倾向的影响，现阶段教育制度的缺陷在一定程度上造成了教育机会的不公平。在靠近政治经济文化中心与远离这些中心的地区，在城市地区和农村地区，在少数民族地区和非少数民族地区，教育资源配置存在着非均衡状态，导致了各个地区所能享受到的教育资源存在较大差异，导致了地区间教育设施和师资条件等的重大差别，进而影响到教育机会公平目标的实现。

公共性和公共利益是义务教育最重要的功能和目标，也是一个社会和国家为了实现和保证整个社会的整体利益而赋予义务教育的一项非常重要的责任。因此，义务教育应成为由国家实施的一种具有强制性的教育。中国社会普遍服务体系的构建应着眼于保障国家长远的发展动力和社会的基本公平，应该让每一个国民都能享受到必需的义务教育。

二、农村义务教育均衡发展的内容

均衡是相对的，不是绝对的。义务教育均衡发展的标准也只能是相对的、历史的。在我国当前的条件下，制定农村义务教育均衡发展的相对标准，仍然十分必要。

1.在办学条件上的均衡

政府的投入对每一个学生来讲应是平等的，即学校的生均占地面积、生均建筑面积、生均图书和仪器设备等应大体相当。这里讲的是大体相当，不是绝对平均，也不可能做到绝对平均。必须通过学校建设标准的法律规定，有效约束政府合理分配教育资源，使农村地区的每一所中小学校都能按照法定的标准，拥有大致均等的物质条件，实现义务教育规范化办学，从而形成一个公平、共享的环境。

2.在师资队伍上的均衡

实现师资均衡的途径主要有：一是通过培训、学历提高、继续教育，提高农村地区教师队伍素质，使每位教师都能树立起现代教育价值观、教育质量观、教育法制观和教育管理观，并掌握科学的教育教学理论和方法；二是建立教师定期轮岗制度，促进学校师资均衡；三是制定统一的城域、乡域办学条件、教师福利待遇标准。

3.在学校管理水平上的均衡

第一，建立校际干部交流制度。学校管理水平的高低，在一定程度上取决于学校领导水平的高低。教师交流要形成制度，干部交流更要形成制度。第二，建立学校管理规范。即不论谁当校长，都要按规范运作，使校长的培训、督导部门的检查、指导有章可依。第三，建立管理经验定期交流制度。定期举办校长、教师论坛，召开管理心得座谈会，促进学校内部管理制度交流，平时的电话交流，教研备课活动、科研信息、课堂教学交流等。

4.在享有优质教育资源上的均衡

主要是通过教育信息化，促进农村义务教育的均衡发展。要加快宽带教育城域网建设，实施互联网“校校通”工程，并借助这一教育信息平台，实现城乡之间所有学校的优质资源共享。

上述教育均衡发展的四个方面应相互依存、相互关联并相互作用，共同构成一个整体。人的潜能最大程度的发挥是目的，表现的是教育结果的均衡发展；优质教育资源的均衡配置为学生获得相对平等的教育机会和条件提供物质支撑，表现的是教育过程的均衡发展，即学生在就学过程中得到同等的对待与支持；教育制度的均衡发展保证每个学生都能获得平等的入学和就学机会，使均衡发展的可能变为现实。

三、将农村义务教育均衡发展纳入社会普遍服务

义务教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才、促进现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。在当前我国多元复合转型进程中，农村义务教育的均衡发展问题是农村地区义务教育发展中最核心的问题。把均衡发展作为现阶段农村义务教育发展的战略选择，将农村义务教育均衡发展纳入社会普遍服务，符合义务教育自身的发展规律，是现阶段义务教育发展的必然选择。

1.受教育权是公民的基本人权

一个国家儿童的状况如何，标志着这个国家的文明程度和现代化进程；同样，一个国家儿童受教育的状况，是一个国家人权状况的重要标志之一。《儿童权利公约》认为儿童有三项基本权利：生存的权利，发展的权利，受保护的权利。受教育已成为儿童生存发展的重要条件。随着受教育权的内涵向学习权转移，越来越多的教育家、法学家认为：学生接受教育不是被动的，应当把儿童的受教育权当作他们发展成长所需要的天然权利来看待。1985年联合国教科文组织第四次国际成人教育会议宣言提出：学习权“作为基本人权，具有普遍的合法性”。各国政府对于公民的受教育权也十分重视，受教育权被世界大多数国家写进宪法。荷兰宪法学者马尔赛尔（Maarseveen，H.V.）和唐（Tang，G.V.d）对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究得出：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育；22.5%的宪法规定了“参加文化生活，享受文化成果的权利”；23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。这还不包括如美、德等教育地方分权制国家在州宪法中所作的教育规定。可见，受教育权应当是“人人享有之基本人权”。因此，在当前我国多元复合转型的进程中，各级政府应当把义务教育纳入到社会普遍服务体系之中。

2.农村义务教育均衡发展是全面建设小康社会的重要内容

党的十六大提出的“统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹社会经济发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放”的重要原则，为农村义务教育均衡发展提供了理论依据和政策保障。义务教育均衡发展是落实科教兴国战略、实现教育现代化的重要保证。科教兴国，教育是基础，教育的均衡发展对农村地区经济社会全面发展起着重要的支撑作用。

3.农村义务教育均衡发展是实现社会公平、教育公平的有效举措

教育公平是均衡发展的理论基石，均衡发展是促进教育公平乃至社会公平的调节手段和重要措施。教育公平有相互联系的三层含义：一是确保人人都有接受教育的权利和义务；二是提供相对平等的接受教育的机会和条件；三是教育成功机会和教育效果的相对均等。在我国，公民平等接受教育的权利受到《宪法》、《教育法》、《义务教育法》等的法律保障，但由于种种复杂原因，教育公平尚未得到很好的实现。城乡教育条件的巨大反差，就是教育不公平在义务教育领域的深刻反映。推进农村义务教育均衡发展，可以相对平等地分配教育资源及其份额，达到教育需求与供给的相对均衡，以切实保障农村地区所有青少年儿童的学习需求，在义务教育的层面上实现相对的教育公平和社会公平。

因此，将农村义务教育均衡发展纳入社会普遍服务体系具有十分重要的战略意义。社会普遍服务体系的构建以及社会普遍服务基金的设立，能够极大地推动农村义务教育的均衡发展，有利于教育平等的落实，有助于在一定程度上消解其他社会不公正现象，促进社会的繁荣与稳定。

四、促进农村义务教育均衡发展的对策

“穷国办大教育”是我国当下的国情，在发展极不平衡的经济基础之上，要实现农村义务教育的均衡发展，自然面临巨大的困难。只有明确了政府和教育系统各自的责任，弄清教育公平的真正内涵，既重机会公平，又重质量公平，因地制宜，因材施教，让每位学生都有走向成功的机会，才能真正推动农村义务教育的全面发展。根据我国的国情，笔者认为现阶段应该重点做好以下工作：

1.提高认识，依法保障公民受教育权

受教育权是指由学习协助者协助公民及其子女学习的一种权利；它要求国家提供学习条件及机会，并要求由国家、教育协助者在不损及学习权之目的及增进学习效果的条件下确定学习内容。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”为此，国家先后制定了《义务教育法》、《扫除文盲工作条例》、《残疾人教育条例》等一系列配套法律法规来促使公民依法享有平等的受教育权利。在我国，党和国家一贯重视发展教育事业，重视保障公民平等的受教育权利。当前，我们提出义务教育要均衡发展，是贯彻落实教育法的具体表现，是促进社会生产力发展的必由之路，是贯彻落实“三个代表”思想的重要举措。因此，必须从代表最广大人民的根本利益、代表先进生产力的发展要求的高度来认识农村义务教育均衡发展的问题。

2.确立辩证的教育均衡发展观

确立辩证的教育均衡发展观，包括两层含义：一是均衡推进。这既是义务教育的本质要求，也是社会主义制度的必然要求。就广大农村地区来说，义务教育的均衡推进关系到教育的平等问题，关系到教育的人权问题，也关系到农村地区社会的稳定和协调发展问题。二是“不均衡”拉动。教育事业要发展，必须在均衡推动的思想指导下，采取“不均衡”的策略进行“拉动”。这就是说，均衡发展绝不是静态发展，暂时的均衡并不等于教育发展的大功告成，它应当与时代的发展保持同步。教育均衡发展永无止境，只有确立了这种辩证的均衡观，才能有效地“拉动”农村义务教育健康发展。

3.各级政府应树立普遍服务的理念，积极指导农村义务教育的均衡发展

政府应从落实“三个代表”重要思想和教育为人民服务的政治高度思考并实践义务教育的均衡发展，采取积极进取、实事求是、分区规划、分类指导、分步实施的工作方针，建立起合理的教育资源配置机制，循序渐进地推进农村义务教育的均衡发展。

首先要明确职责，发挥政府的主体作用。实现农村义务教育均衡发展，各级政府应该承担主要责任。自党的十二大以来，历次党代会都把教育摆在了现代化建设优先发展的战略地位，并把这一举措视作实现我国现代化建设宏伟目标的根本大计。为此，党和国家采取了一系列重大政策措施。但由于多方面原因，在实际工作中，许多地方教育优先发展的战略地位并未完全落实，义务教育投入普遍不足，公用经费比例下降，办学条件较差。因此，各级政府必须明确义务教育均衡发展的目标，制定相关政策，加大各级政府教育经费转移支付力度。

其次要强化政府责任，扩大优质教育资源，全方位推进薄弱学校的改造工程。要加强政府对薄弱学校的资金投入，做好“雪中送炭”的工作；要根据本地的实际情况制定中小学办学标准，加大对薄弱学校的投入，改善办学条件，尽快使薄弱学校达到当地的办学标准；要加大薄弱学校的管理力度，提高薄弱学校的办学水平；政府要在解决薄弱学校问题的同时，把薄弱学校建设和中小学布局调整结合起来，采取撤销、兼并、联办、改制等方式，进一步扩大优质教育资源，满足农村地区群众接受良好教育的愿望；政府要加强对薄弱学校建设工作的领导，从当地实际出发，制定加强薄弱学校建设的规划和年度工作目标，提出加强薄弱学校建设的办法和措施，尽快改造薄弱学校。

4.攻克难点，在扶持弱势群体上要有明显进展

一是要进一步发展少数民族教育。政府应多渠道增加对少数民族教育的投入；组织发达地区对少数民族地区教育的对口支援；加强对少数民族教育干部的培养；对志愿到少数民族地区工作的大中专毕业生，政府给予优惠待遇等。二是要大力搞好特殊教育事业。应切实贯彻执行《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》中的有关规定，举办残疾人教育机构，依法招收残疾人入学；各级政府要负责筹措残疾人教育经费，予以保证，并逐步增加；县级以上政府应设立残疾人教育专项补助款，并在义务教育经费中设立一定比例的残疾人义务教育专项经费；鼓励社会力量兴办特殊教育事业、捐资助学，同时对残疾人学校及其校办产业给予扶持和优惠等。三是要促进男女性别受教育机会的均等化。我国是一个发展中国家，也是“男尊女卑”传统很深的国家，这是农村义务均衡发展实践中的难点，必须予以重视和解决。为此，要广泛宣传《妇女儿童权益保障法》和《义务教育法》，提高广大妇女及女童的教育意识，使她们自觉参加普及教育；要打破传统文化观念及社会陋习，激发妇女的求知欲望和热情；要增加农村义务教育经费投入，为有特殊困难的女童入学提供资助；要采取公平合理的招生与分配就业制度，努力改变落后农村地区在教育上歧视女性的现状。

总之，实现农村义务教育的均衡发展，在我国现阶段还带有很大的理想成分。基于比较薄弱的经济基础和比较落后的教育现状，要实现真正意义上的均衡发展，尚待较长时日，不可能一蹴而就。但只要我们正确认识农村义务教育的现实要求，树立普遍服务的教育理念，确立科学的均衡发展观，采取切实有效的政策措施，那么，随着经济社会发展水平的不断提高，我国农村义务教育均衡发展的宏伟目标是完全可以实现的。

参考文献

［1］程方平.中国教育问题报告［M］.北京:社会科学出版社,2002.

［2］劳凯声,郑新蓉.规矩方圆——教育管理与法律［M］.北京:中国铁道出版社，1997.

［3］联合国科教文组织.世界教育报告(1991年)［M］.北京:人民教育出版社，1992.

［4］刘万永.教育投入冷热不均，教育公平亟待解决［N］.中国青年报,2003—04—06.

［5］沈百福,王红.2000-2002年我国义务教育完成率和义务教育经费问题分析［J］.教育发展研究,2003:(9).

［6］王鉴.西部民族地区教育均衡发展的新战略［J］.民族研究,2002:(6).

［7］吴开俊,黄家泉.教育均衡化发展:理想与现实的选择［J］.西北师大学报(社会科学版),2003:(4).

［8］许正中,刘尧,王辉.构建社会普遍服务体系，完成现代化多元复合转型［J］.理论与现代化,2006:(4).

［9］杨东平.中国教育蓝皮书（2003年）［M］.北京:高等教育出版社,2004.

［10］袁振国.论中国教育政策的转变［M］.广州:广东教育出版社,1999.

［11］张欣.问题不在重点，而在特色［J］.教育参考,1996:(3).

［12］张兴华.创造教育策略研究［J］.教育研究,2002:(10).

［13］中国中小学幼儿教师奖励基金会.教育法规手册［M］.北京:中国方正出版社,1995.

［14］朱永新,许庆豫.论基础教育均衡发展［J］.中国教育学刊,2002:(6).

［15］Anand, S., and Ravaillon,M., 1993, "Human Development in Poor Countries: On the Role of Private Incomes and Public Services," Journal of Economic Perspectives,7,p.133—150.

责任编辑：行 健