我国为何频遭反补贴指责？

李后军

美国、加拿大在反补贴问题上对我立案数量之多、频率之快，涉及的产品范围之广、影响之深，在全球贸易救济史上是前所未有、非常罕见的。从美、加反补贴案反思我国的经贸政策十分必要。

自2004年4月加拿大对中国烧烤架发起第一起反补贴调查以来，我国共遭遇了13起国外对我国发起的反补贴调查，成为WTO成员中反补贴的头号目标国，这与世界范围内反补贴案件逐步减少的趋势形成了鲜明的对比。在13起反补贴调查中，加拿大占5起，美国占8起。

为何频频遭受反补贴指责?

我国现行的各类补贴政策经过近20年的市场取向改革，经过入世前后的清理，虽然已经逐步符合市场经济规律的要求和世界贸易组织的通行规则，但仍然不可避免地带有不同程度的传统计划经济体制的成分和色彩，带有很多发展中国家传统发展模式的特征。而且，这些政策性规定或实践中的种种做法大多是在我国入世以前形成的，不可避免地存在与WTO《反补贴协定》不一致、甚至相抵触的地方。不仅政出多门，涉及中央和地方各级，而且名目繁多，五花八门。2006年4月，我国按照人世承诺，履行补贴通报义务，向WTO补贴与反补贴措施委员会提交了首份补贴通报，其中中央政府提供的补贴达78种，地方政府的补贴由于无法全面掌握，难以计数。在WTO随后对我国贸易政策的相关审议中，美国、加拿大、欧盟、日本、土耳其等成员都对我国的补贴问题提出了许多质疑。

认真分析美、加对我国发起的13起反补贴调查，站在我国各级政府现行的经济贸易政策这个角度，容易引起国外注意、受到质疑、可能提起诉讼的补贴大体上可分为以下几种情况：

鼓励和支持出口、使用国产品以替代进口设备的政策

以出口实绩为条件的出口补贴和以使用国产货物去替代进口设备为条件的进口替代补贴，都属于WTO的禁止性补贴。但是，在美、加进行的反补贴调查中，却发现一些地方为鼓励企业出口和扩大出口规模，仍在实行每出口一美元由财政奖励企业多少人民币的政策，这就很容易给国外留下口实，授人以柄。为了鼓励和支持企业使用国产品去替代进口设备，国家有关部门也制订了一些优惠政策，如美、加反补贴调查中涉及的外商投资企业采购国产设备退税、购买国产设备投资抵免企业所得税等政策。

鼓励和支持特殊经济区建设的各类政策

我国除设有深圳、珠海等经济特区外，还在部分省区内批准建立了经济技术开发区、出口加工区、保税区、高科技工业园区等特定区域，也划出了东北地区、贫困地区、西部地区等类别，一些省、自治区、直辖市和市、县也设立了各类开发区、工业园区，实行一些鼓励和支持加快发展的特殊政策。这些政策在很大程度上促进了这些区域的发展，但与WTO的规则或多或少地存在一些不相适应的地方，给国外对我发起反补贴调查留下了软肋。2006年4月，在WTO首次对我国进行贸易政策审议时，就有一些WTO成员质疑我国某些省市采取的地方补贴政策。我国的经济特区、经济技术开发区的特殊优惠政策，尤其被少数WTO成员关注。

鼓励和支持外商投资的各类政策

改革开放以来，中央和地方各级政府都纷纷出台了一系列鼓励和支持外商投资的优惠政策。这些政策为加快我国对外开放步伐、促进各地经济和社会的发展起到了不可估量的积极作用。但在美国、加拿大对我发起的反补贴调查中，这些政策已列入政府补贴而受到指控，一些外商投资企业也因此成了涉案企业。

鼓励和支持特定产业的政策

为保证国民经济协调、持续发展，国家和地方政府对一些产业采取了鼓励、扶持的措施，出台过一些外商投资或优先发展的产业目录，也相应对一些产业制订了优惠政策。此外，有些部门还从加快自身发展的角度出发，对一些行业和产品给予了特殊的关照。如，资金扶持、奖励津贴、贴息贷款、政策性贷款和贷款免除等。这些针对特定产业的政策，也很容易被国外拿来当作发起反补贴调查的依据，不能不引起我们的警觉。

鼓励和支持特定产品、企业的政策

其中包括对于重点出口产品、名牌产品、重点企业的一些扶持政策。这些政策往往具有较明显的专向性补贴特征，而且与出口直接挂钩，属于WTO的禁止性补贴，极易遭到其他国家的反补贴调查。

一些地方、部门或单位制订的特殊政策

这些特殊政策有的是减免应缴税费，有的是减少服务收费，还有的是为出口产品提供拨款或利息补贴。

遵守WTO相关规则合理利用补贴措施

由于补贴对一个国家产业结构调整、对外贸易发展以及金融市场稳定等方面具有重要的促进作用，因而为世界各国广泛采用。世界贸易组织并不一概否定补贴的作用，但补贴措施使用不当也会导致不公平竞争，对进口方或第三方的相关产业或其他合法利益造成损害，扭曲贸易，影响资源的合理配置。按照WTO的《补贴与反补贴措施协议》，需要各成员加以约束的只限于专向性的补贴。所谓专向性补贴是指政府对部分特定企业、特定产业、其领土内的部分特定地区的某些企业和与出口实绩或使用进口替代相联系的补贴。

从政府经济贸易政策角度的六点建议

1、各级、各部门都要高度重视日趋增多的国外反补贴调查

反补贴和反倾销同属贸易救济措施，针对的都是“不公平竞争”。与反倾销相比，反补贴中的“补贴”是享受了政府财政资助或其他任何形式的收入或价格支持后的产品出口。针对的是政府所为，主体是政府。实施对象通常包括一个行业，不仅针对政府的出口补贴，还针对政府的生产补贴，涉及政府补贴对象的下游企业甚至整个产业链，从而有可能带来全行业的整体“杀伤”，导致一些产业的出口竞争能力减弱，出口量急剧减少，甚至出现产业萎缩、发展停滞等严重局面，因而具有极大的危害。影响层面上，由于补贴通常针对政府的某项宏观经济政策或措施，所以往往覆盖面广，甚至殃及所有行业和部门。一旦被国外发起反补贴调查，不仅涉及面十分广泛，而且政府的行为(包括立法和行政)也将成为调查规制的对象。同时，其更具有政治色彩，这意味着一国政府的宏观经济、产业发展政策、制度安排都将要受到他国的间接干涉。且反补贴调查容易产生连锁效应，即其它国家可以针对同一个补贴项目对我国发起反补贴调查，酿成“燎原之势”。这次美、加两个国家发起的反补贴调查，尽管针对的具体产品不同，但在列举的补贴项目方面却出现了许多相同的指控。综上所述，既然反补贴调查直接针对政府及政府的经济贸易政策，因此，各级政府已处于风口浪尖之上，责无旁贷，必须勇敢面对，严阵以待，决不能掉以轻心，更不能无所作为，被动挨打。

从客观上说，按照WTO规则的要求，我国现行的补贴政策确实还存在一些缺陷和问题，被国外评头品足的地方还不少。我国加入WTO以后，无论是进出口总额的扩大，还是增长速度，都远远超过世界平均增速，这就必然要改变原有的世界贸易格局，对其他WTO成员的贸易带来一定的冲击。可以预计，进入人世后过渡期一个相当长的时期内，我国将继续面临国际贸易摩擦的高发期。

过去，美国等主要西方国家一直视我国为“非市场经济国家”，暂不适用他们的反补贴法规。随着我国市场经济的不断发展和完善，美国，加拿大等国开始认为，中国的许多行业或产业已按市场经济运作，企业的实际成本和政府的各种补贴可以加以区分。因此，对我国采取的贸易救济措施正由以反倾销为主逐渐向反补贴扩展，贸易摩擦重点逐渐由某一具体产品向宏观政策、管理体制延伸，攻击的主要对象也由企业及企业行为向政府以及政府的产业政策方面扩展。美、加的这一重大转变，预示着矛头直指我国政府的反补贴调查也很有可能进入一个高发期。因此，务必引起各级政府的高度重视。

2、以平常心对待反补贴调查，既不能无所作为，也不必大惊小怪

美国等西方各国每年都通过名目繁多的手段，对外贸和国内产业提供数额巨大的财政补贴，动辄几千万美元，有的甚至高达几十亿、上百亿美元。从补贴数额、种类、所占比重看，都远远超过了我国现有的支持程度。问题的关键不在于有没有补贴的存在，而在于作为WTO的一员，作为推动经济全球化的重要角色，我们的做法是否符合WTO规则，是否符合国际通行的“游戏”规则。

所谓以平常心对待反补贴调查，就是我们既要认真分析国外对我发起反补贴调查的内在动机，也要深刻反思自身存在的问题，既要看到对政府经济贸易政策具有挑战、干预、受其冲击和影响的消极一面，又要看到对经济贸易政策的调整，完善起到监管、督促的积极一面，并以此为契机，改进我们的工作，逐步完善社会主义市场经济体制。对日趋增多的反补贴调查或诉讼，我们既不要无动于衷，无所作为，也不要把经济贸易问题一概上升到政治问题的高度，把贸易纠纷当作政治事件，进而采取过激的一些措施和做法。尤其不要死守着“吃官司不好”的传统观念，一定要冷静对待。沉着迎战，积极应诉，必要时还可主动出击，化解矛盾，争取“双赢”。

3、逐步建立政府牵头的经济贸易政策协调，监管机制，加强纵向之间、横向之间的沟通、联络

由于反补贴调查直接针对政府，涉及大量的宏观经济贸易政策问题，因而具有涉及面广、影响面大的特点。不仅涉及商务主管部门，而且几乎包括所有制定政策的行政和司法部门。单靠一家或几家企业，或者单靠商务主管部门一家很难承担起对整个经济贸易政策进行协调、监管的职能，这就有赖于各级政府的积极参与，主动介入。而且，反补贴调查既涉及中央政府这一层面，又涉及省、市、县、乡各级地方政府。因此，迫切需要建立由中央和各级地方政府牵头、上下纵向之间、各部门横向之间的协调和沟通机制，加强相互配合，及时通报信息，综合情况，快速应对。要统筹建立补贴政策的协调机制，研究制订产业补贴的统一规划以及补贴的政策，有针对性地加以实施。

4、加强反补贴政策研究，学习、借鉴国外行之有效的经济贸易政策

入世以来，尽管我们在实践中积累了较为丰富的应诉反倾销的经验，但在应诉反补贴调查方面还属于新手。因此，必须坚持理论联系实际、遵守世界贸易组织规则与充分运用规则相结合，加强政策研究，不断深化认识，力求从容应对。一是要在对WTO反补贴规则进行认真学习、深入研究、深刻领会的基础上把握规则的基本精神和基本原则，取其精髓，为我所用，力求熟练掌握、运用规则及其操作程序，努力提高在全球化大背景下适应规则的能力与技巧。二是要学习、借鉴国外在经济贸易政策、尤其是补贴政策方面立法和实践的成功经验，根据我国的国情，取其精华，去其糟粕，加以具体应用。三是要密切关注国外展开的反补贴调查，尤其是对这些国家的进口制度、体系等信息进行系统的收集、整理、分析，对可能产生的影响进行详细而科学的评估和分析，做到心中有数，有的放矢。四是要切实加强对相关案例的研究和积累，从案件发生的萌芽、发生、结束、事后引起的连锁影响等多方面进行跟踪分析，积累典型案例，从中汲取有益的经验和教训。五是要深入普及WTO有关补贴与反补贴措施的法律法规知识，加强反补贴政策的宣传、咨询，培养一批熟悉、精通WTO规则和争端解决程序的专门人才，特别是加大对各级政府负责研究、制订经济贸易政策干部的培训，以适应形势发展的客观需要。

5、认真清理现有的经济贸易政策，废止、修改不符合WTO规则的要求的政策规定

我们必须遵守WTO《补贴与反补贴措施协定》和多边贸易体制项下有关补贴的各项法律规定，以及我国人世议定书承诺的有关义务等。一是取消禁止性补贴。我国现行的外商投资出口企业税收优惠、外商投资企业和外国企业购买国产设备税收优惠、国内企业技术改造购买国产设备税收优惠及一些地方政府的出口奖励政策等都属于WTO明令禁止的“红灯补贴”，在清理现有补贴政策的过程中，要尽量取消、废止。二是合理利用可诉补贴。从我国的实际情况来说，对那些在世界市场上不具备竞争力、出口量仅是缓慢增长或不占较大份额的产业或产品提供补贴的政策，则一般不会招致反补贴方面的质疑或诉讼。而对那些已经具备很强的竞争力、出口量在短期内增长较快、并占有世界市场较大份额的产业或产品给予补贴的政策则有可能带来麻烦，需要加以调整或改进。三是充分运用不可诉补贴。在清理现有经济贸易政策的过程中，可在遵循WTO关于不可诉补贴使用限制的前提下继续予以保留。

6、加快制度和政策创新，逐步规范经济贸易政策

加快制度和政策创新，尽快制订并出台一些与WTO反补贴规则不相冲突的补贴措施，逐步规范各级政府的经济贸易政策。

一是要按照科学发展观的总体要求，完善宏观经济贸易政策。在充分谋划国内发展、地区发展、产业发展和企业发展的同时，善于从国际环境、国际市场、国际责任、国际义务这个大局考虑问题，把国内发展、国家利益和他国利益、国际责任结合起来，把整体利益和局部利益结合起来，把短期效益和长期收益结合起来，树立世界眼光，加强战略思维。二是要按照调整经济结构的要求，完善产业发展政策。要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。把提高国内产业竞争力的着力点逐步转到完善基础设施和服务、保护知识产权和提供公平市场环境上来。适应国家经济结构与产业升级的客观需要，引导企业走可持续发展和科技创新之路。三是要按照转变外贸增长方式的要求，完善外贸发展政策。根据党的十七大提出的“立足以质取胜，调整进出口结构”的要求，从根本上改变过去以价取胜的发展模式，实施以质取胜的战略，树立中国产品的良好品牌形象，通过提供优质产品和服务提高出口效益，促进外贸出口可持续发展，逐步建立正常、有序，非价格竞争为主导的市场机制。四是要按照WTO规则的要求，完善各类补贴政策。在制定、出台新的政府规章和具体政策措施中，必须坚持与WTO规则保持一致性，保证所实施的每一项补贴措施做到目的明确、管理规范、成效显著，并尽可能降低其负面效应。把注重对部分企业、部分行业和部分地区加速发展的专向性支持转到有效支持营造公平竞争的环境上来，积极主动地引导企业转变以低价抢占市场的营销策略，采取有效措施为企业从低价竞争向非价格竞争转变创造条件，维护包括企业根本利益在内的市场竞争秩序。五是要按照制度化、法制化的要求，规范各级各部门的经济贸易政策。进一步坚持以开放促改革的方针，转变政府职能，不断增强各级各部门经济贸易政策的透明度，建立健全法规性文件备案审查制度。对各级各部门制定、出台补贴方面的政策措施可考虑由中央制定统一的管理办法，运用法制的手段进行约束和规范。