零售业的政府规制问题探讨

　　摘要：政府规制在零售业的发展过程中起着重要的作用。目前，我国政府虽已经初步建立了符合自身发展特色的零售业规制体系，但还存在缺乏整体战略规划，规制体系不完善，规制政策有效性不高，规制过程人性因素太重四大问题。为了优化我国零售业政府规制体系，文章主张完善规制内容，建立独立的政府规制机构，构建科学的政府规制评价体系及建立零售业信息系统。
　　关键词；零售业；政府规制；优化
　　
　　我国零售业在短短十几年的时间里发展迅速，政府在其中一直发挥着重要作用，面对零售业全面开放的新形势，新挑战，政府对零售业的规制也面临新的考验。我国政府如何进一步优化对零售业的规制，是个值得探讨的问题。
　　
　　一、我国零售业政府规制的现状
　　
　　政府规制指政府运用公共权力，通过制定一定规则直接或间接干预微观经济主体活动，如价格规制、数量规制及经营许可等。政府对零售业规制的作用主要表现在维护零售市场竞争秩序，保护本土产业安全，规范零售企业行为，保护消费者正当权益，促进商品市场繁荣等方面。
　　目前，我国政府已经初步建立了符合自身发展特色的零售业规制体系。入世之前，由于不受WTO规则的限制，我国政府对零售业的规制主要是使其更具有“可竞争性”，提倡基于市场竞争的企业集中过程，在兼顾企业的经营效率的同时提高消费者剩余并对外资零售企业加以适当引导。这一时期政府对零售业的规制主要表现在对零售业态和对外商投资零售企业的规制等方面，如1998年6月颁布的《零售业态分类规符范意见》(试行)，和1999年6月发布的《外商投资商业试点办法》等。
　　WTO过渡期内（入世后零售业全面开放之前)，商务部及对外开放度较高的各大城市的政府主管部门出台的管制政策主要是关于国有零售企业的大重组、对违规外资零售企业进行清理和处罚以及对商业网点进行规划三个方面，如2003年1月24日国家经贸委发布的《关于加强城市商业网点规划工作的通知》等。这些政策举措主要是为了充分利用三年过渡期提高国内企业的竞争力，对外资零售企业加以一定程度的限制，改变中外零售企业之间不公平竞争的状况，建立公平竞争的格局。后WTO时代（2004年11月即零售业全面开放之后)，政府规制政策与时俱进，力求与国际法律法规接轨，进一步规范市场竞争的法律法规体系，如2006年10月13日，商务部等各部门联合发布的《零售商供应商公平交易管理办法》等。这一系列政策和标准的出台为中国零售业的发展创造了良好的政策环境，起了很好的促进监督作用。
　　但由于法规设计目的性偏差、实施过程中地方与中央的不同步性，及形势的不断变化等一系列因素的存在，我国零售业的政府规制还存在一些缺陷。
　　
　　二、我国零售业政府规制存在问题
　　
　　1.缺乏整体战略规划
　　现阶段的我国市场经济体制尚处于一种市场尚未完全进入、政府尚未完全退出的转型期状态，政府与企业之间存在一种政府帮助企业获取利益、企业通过政府帮助来获取优势的循环链。面对全面开放、高度竞争的零售业，政府对零售业的管理还未从面面俱到的家长式做法上升到引导零售业自我管理的战略高度。这必然导致零售企业未完全溶于市场，零售业在整个国民经济中的地位和作用模糊，国内的战略资源未被零售业有效利用，国内零售业的产业安全还需进一步确保。
　　其次，在不同部门之间，地方与中央之间对零售业的规制也缺乏整体规划，经常出现政出多门，中央与地方政府调控不一的现象，如国际大型零售商的外商投资比例限制、外资优惠政策给予、中央和地方的权利义务划分等。这必会引起政策不一，执法严格程度不一，重复执法以及相互之间争权夺利、“踢皮球”等现象，造成市场秩序混乱，企业之间的不公平竞争。
　　
　　2.规制体系不完善
　　目前我国零售业规制体系虽已初步建立，但还存在两大主要问题：一是不合理的制度规范，由于目的性偏差或当时政策的需要，许多政策有悖于世贸组织倡导的公平竞争和公平交易原则，如对正规的零售企业和小零售户管理是不同的，正规零售企业按营业额、增值额或利润额的一定比例缴纳增值税和所得税，而对小零售户，则采用报税制；二是在一些领域还存在规制 “空白”，如在针对零售业的行业适用规制方面，缺少各地区的零售业投资指导目录规定；在针对规范政府行为的制度方面也缺乏对政府主管部门滥用优惠政策的约束等。不完善的规制体系经常导致少数政府部门，零售企业等滥用权力，扰乱市场秩序。
　　
　　3.规制政策有效性不高
　　规制政策的有效性不高主要表现在两方面：一是体现在政策内容和下达方式方面，政府许多时候在前期政策调研时只对大企业调研，政策也仅仅反映大企业的意见，而对整个行业缺乏把握，许多内容也不是按市场经济规律设计的，实施起来发现企业不配合，并且政策也大多以“意见”或“决定”的方式下达，缺乏法律效力；二是体现在执行方面，由于零售业管理政出多门，缺乏统一的综合管理部门和监管部门，而且各部门出于对各自利益、成本的考虑，或出于不正当的庇护(例如地方保护主义)，导致实践中政府部门对举报投诉置之不理或行动迟缓，从而使得很多不正当竞争行为无法得到及时查处，一旦出现了问题又相互推诿，造成零售企业遵纪守法付出的代价远远高于违法乱纪的代价。如《零售商供应商公平交易管理办法》虽已出台，但零售商滥用优势对供应商收取各种费用，拖欠货款现象时有发生。
　　
　　4.规制过程人性因素太重
　　从规制机构的产生到规制政策的执行，主观性，人性化都是突出特色。在规制机构的产生上，多数行业没有经过立法行为而成立独立的规制机构，政府的规制行为也往往并不是由独立的机构来行使，而是由分管不同方面的不同政府部门来行使。干部任命主要看资历和表现，人际关系也是非常重要的因素。任职时间上也没有期限限制。管制机构的成员类型则大多属于职业主义者和政治家的类型，专家类型较少④。职业主义者和政治家类型的工作人员对产业缺乏深刻认识，对零售业的规制行为缺乏理性分析。
　　
　　三、我国零售业政府规制优化途径
　　
　　1.完善规制内容
　　首先应对不合理的法律规范进行清理，规范中央与地方政府法律法规的一致性。其次应本着确保公平竞争与公平交易、促进零售业发展及符合市场经济原则和WTO要求完善规制内容，如加强对零售业组织形式，零售企业垄断行为的规制等。再次应增设对规范政府行为的法规，一方面要对政府主管部门滥用优惠政策的行为施加约束，另一方面要提高政府政策的有效性。只有健全规范市场竞争的法律法规体系，企业，政府行为才有法可依，有章可循，才能更好促进我国零售业健康发展。
　　
　　2.建立独立的政府规制机构
　　 构建独立的政府规制机构可使得政府规制机构独立于各种既得利益集团，摆脱部门偏好，更好约束政府行为。为增加透明度，管制机构执行的政策必须经过立法机构投票表决通过，管制机构不能超越权限，否则追究其行为后果。在管制机构人员任命上施行竞争上岗和聘任合同制，同时减少政治家类型和职业主义类型的管制人员，增加专家型的管制人员。
　　但是由于政府作为国家组织形式，缺乏管理上的灵活性。加之政府机构严格的隶属关系、繁琐的办事程序，其运行结果也往往会因各种原因而效率低下。而各级商业联合会和各类商会，对零售业的事务最为熟悉，也最为了解，可以充分利用社会力量和相关专业知识，更科学地对零售行业进行监督。政府应借助于零售行业协会的力量，引导零售业实现自我管理。
　　
　　3.构建科学的政府规制评价体系
　　为使地方政府管制机构“树立科学的政绩观”，保持地方政府与中央调控步调的一致性，中央政府必须构建科学的政府规制评价体系来规范其规制行为。新的评价标准要关注地方政府行为的长期绩效，同时制定并完善地方重大投资和决策的责任追究制度，使地方政府重大决策行为得到有效的约束。同时，设立外部监督机构，对规制机构进行监督。监督机构应由立法机构设立，负责人由立法机构任命，并对立法机构负责，监督机构的成员有负责人组织；监督机构的成员要有具有高级专业知识和技能的人员构成；监督范围包括对政府管制机构对政策的执行力度、执行效果的评价；监督政府管制机构是否有超越职权范围的行为等。
　　
　　4.建立“零售业信息系统”
　　目前，统计局的统计方法与数据已经远远不能满足零售业决策的要求，政府行业主管部门应建立更加快捷、高效的“零售业信息系统”。政府主管部门按科学的标准收集行业信息，并定期及时对社会发布，既为政府制定零售业政策提供基础信息，也为零售企业的决策提供依据，从而提高政策的有效性和针对性，促进零售行业的健康发展。
　　面对全面放开之后的零售业，政府对零售业的管理也应进一步间接化、规范化、法制化和有序化，以提高流通效率，抑制不正当竞争。 同时也应通过一系列的规制鼓励零售企业
　　不断创新，在市场竞争中不断发展壮大，也使外资企业服务于中国经济的发展，缔造百花齐放，百家争鸣的零售盛世。
　　作者单位：广东工业大学经济管理学院
　　
　　参考文献：
　　[1]胡祖光，伍争荣，孔庆江.中国零售业竞争与发展的制度设计[M].北京，经济管理出版社.2006.109-117.
　　[2]梁毅刚，王辉.国外政府规制对我国零售业管理的启示[J].中国流通经济，2