从竞争走向竞合

　　内容提要 本文分析了中国的地方政府竞争问题，指出地方政府竞 争是一柄双刃剑，既有利于地方政府创新，促进公共物品结构的优化，加快经济增长；又容 易造成地方保护主义，重复建设和无序竞争。因此对待地方政府竞争，既要鼓励，也要规范 和协调，从而得出要建立竞争与合作相结合的模式，在相邻区域内建立合理的分工，实现区 域经济一体化，使区域经济能够协调发展。
　　关键词 地方政府竞争 区域经济一体化
　　〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662 X(2007)04-0076-05
　　
　　从1979年算起，中国由计划经济向市场经济转型的过程已经持续了28年的时间。在这28年的 转型过程中，有些地区取得了骄人的成绩，并逐步形成了以市场为中心的资源配置体制，而 有些地区，经济增长却始终相当缓慢，至今还处在计划体制与市场体制的矛盾交织当中。
　　在实行中央集权的一国之内，各地区的经济转型绩效为什么会呈现出如此大的差异呢？在众 多的影响因素当中，笔者认为各地方政府行为的不同对地区之间经济转型绩效差异的影响最 大，而各级地方政府的行为直接受到其财政收入的制约。这就启发笔者运用地方政府竞争理 论，来分析转型中中国各地区的发展不平衡问题。
　　德国中国问题专家何梦笔对政府竞争理论进行了系统性总结，给出了政府间竞争的具体构架 和流程(见图1（注：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，天则经济研究所，2001年。）)。他强调：如果撇开自然地理条件，政府竞争在很大程 度上是制度竞争或体制竞争。在本文范围内，地方政府竞争被界定为：一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公 共物品，吸引资本、技术、人才等生产要素，而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开 展的跨区域政府间的横向竞争。其目的是为了吸引更多生产要素的流入，通过生产要素的配 置使得地方政府能够获得更多的财政利益，用以提高本辖区的公共物品供给数量与质量，从 而促进本地区的经济发展。
　　
　　一、地方政府竞争的正负效应分析
　　
　　（一）正面效应
　　1、有利于地方政府创新。
　　制度经济学认为：组织之间的竞争产生了使组织寻求改善现存制度的激励。在地方政府竞争 的压力下，地方政府为了在竞争中吸引更多的资源，刺激辖区的经济发展，除了要求上级给 与优惠政策外，也具有通过突破旧制度建立一个更有效的新的制度结构的动机，以期通过有 效的产权保护和良好的投资环境的建立，吸引更多资源的流入，在明确微观主体的投资收益 ，鼓励其创造更多的生产性利润的同时扩大地方政府的剩余分享额。拿乡镇企业和民营经济 的发展来说，由于地方财政利益与其发展状况密切相关，地方政府从自身利益出发，积极扶 持乡镇企业和民营 图1 地方政府竞争的结构经济的发展，为私人产权提供了强有力的保护和支持。实践证明，在产权 制度创新方面比较早、措施比较到位的地区，地方政府从中获得了巨大的创新利润，保持了 地方财政收入的高速增长。最早对国有企业实施股份合作制改造的山东省就是比较明显的例 证。由于改革后经济活力增强，山东省的GDP保持了较高的增幅，2006年GDP总额达到21846.7亿元，成为继广东之后第二个GDP超过两万亿元的省份；地方财政收入也由改革初始年— —1992年的193亿元，增加到2006年的1355亿元。
　　 2、促进了公共物品结构的优化。
　　公共物品的供给数量、质量和水平，直接影响到一个地区对各种生产要素的吸引力，从而影 响各地区在竞争中的地位，因而各地方政府有极大的热情优化公共物品的供给状况，这在我 国的经济发展过程中清晰可见。与原来城市基础设施建设滞后的情况不同，近几年来，随着 各地对吸引投资、人才等资源的重视和争夺，各地不约而同地加大了对城市基础设施建设的 投入，城市基础设施的质量得到了快速提高。原来存在的交通、能源、水资源等要素供应瓶 颈在短时间内有了较大改善；城市环境质量也有了较大提高，污水处理、草地绿化、空气质 量净化等城市生态环境有了前所未有的改进。更为重要的是，随着地方政府竞争的加剧，地 方政府在制度性公共物品的供给方面下了很大的功夫，在提高政府办事效率、加强对投资者 的权益保护、注重自身的形象塑造等方面都有了很大的改善。
　　3、为加速经济增长找到了新的动力。
　　解释中国的经济增长已经成为经济学家极为重要的工作，对于中国这样一个幅员辽阔、人口 众多的国家，地方政府的行为是影响经济增长的一个重要因素。各级地方政府作为独立的利 益主体参与竞争，极大地调动了其发展辖区经济的积极性，这种积极性对中国这样一个发展 中大国来说是一种宝贵的资源。在市场经济微观基础的培育、市场体系的构建、市场规则的 完善、市场机制作用的发挥尚未成熟的阶段，这一宝贵资源就成为中国经济增长的主要推动 力。地方政府作为“经济人”的人格化体现，对辖区经济利益的追求，促使地方政府运用所 掌握的各种手段，充分调动资源，加快发展经济。地方经济作为国民经济运行的支点，其发 展客观上促进了社会经济总量的增长。基于地方政府所发挥的这些积极作用，使我国在 改革开放中保持了GDP持续快速的增长和社会的稳定，创造了中国的经济奇迹，奠定了经济 转型成功的基础。
　　
　　（二）负面效应
　　1、市场分割，地方保护主义盛行。
　　市场分割主要指一国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源 进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为(银温泉、才婉如，2001)。中国地方市场分割 与地方保护主义现象是地方政府之间相互博弈的结果。由于地方政府官员也服从“经济人” 假设，他们会通过成本-收益分析决定自己的行为。在渐进改革过程中，地方政府掌握了越 来越多的经济资源和权力，使它们可以像独立的经济主体那样进行决策和选择。当其它政府 采取协作策略或允许要素自由流动时，本辖区的最优策略是实行要素管制策略，在保证本辖 区资源稳定的前提下，通过吸引其它辖区的资源而增加本政府的收益水平。当所有地方政府 均以这种策略行事时，最终形成一种囚徒困境，即市场分割，地方保护主义蔓延。
　　根据郑毓盛、李崇高（2003）的论文，将中国各省区市1978-2000年期间产出的潜在损失分 解为三个具有明确经济含义的部分：技术效率损失、产出配置结构扭曲损失、要素配置结构 扭曲损失。后两种损失就是市场分割和地方保护导致的产出损失。该研究的基本结论是，改 革以来，各个省区市技术效率均有较大改善；但是，地方保护和市场分割导致的后两种损失 ，在改革以来虽然有波动，但总体趋势是上升的，特别是1996年以来持续上升。到2000年，由于地方保护和市场分割导致的产出损失高达20%。（注：郑毓盛，李崇高：《中国地方分割的效率损失》，《中国社会科学》，2003（1）。）这个结果意味着，在 未来时期，仅仅通过消除地方保护和市场分割，中国经济就可以获得20%的增长。刘培林认 为，郑毓盛等的研究夸大了效率损失的程度。根据他的研究结果，在不需要增加任何要素投 入的条件下，如果消除各种扭曲，中国国有及规模以上非国有制造业2000年的增加值，可以 增长到实际水平的10486倍。其中：①各个省区市的技术效率已经最优化；②各个省区市 开放市场进而其产出结构最优化之后，可以使得产出增加到实际水平的10422倍；③生产 要素在各省区市之间最优配置之后，可以使得产出在最优产出水平的基础上，再扩大到10 062倍。（注：刘培林：《地方保护和市场分割的损失》，《中国工业经济》，2 005（4）。）2、重复建设现象严重。
　　
　　严格讲，重复建设不是一个严格意义上的经济学概念，在市场经济体制下，正是因为有了重 复建设，才有了市场竞争，也就是说完善的市场经济体制并不排斥重复建设。相应地，在市 场竞争中也不存在重复建设问题，只存在决策失误，投资失败。在竞争性领域、民营经济为 投资主体的情况下，由于逐利动机，决定了利润高的领域必然会出现集中性的投资。对这类 的重复建设，政府不必为之担忧。本文中的重复建设特指地方政府作为投资决策主体时出现 的一个社会经济现象，也是地方政府竞争中存在的一个突出问题。因为在转轨时期，由地方 政府控制的公共资源和国有企业还是比较多的，这就容易导致在资源利用方面的低效。
　　一方面，在非竞争性领域，随着地方政府竞争的加剧，更多的地方政府会在相同类型的基础 设施建设上投入资金，导致像机场、港口等大型公共基础设施建设的重复率提高。如在珠江 三角洲内，共建有广州、深圳、珠海等数个国际机场，加上各地的国内机场，其机场密度举 世闻名。仅珠海机场的建设成本就超过预算35亿元，而广州机场扩建预算更是从148亿 元窜到196亿元。在河北省、天津市640公里长的海岸线上，依次分布着秦皇岛、京唐、天津 和黄骅等四大港口。目前这几个港口都“吃不饱”，但各自仍在不断加大投资扩建力度。仅 秦皇岛港规划中的建设项目包括：投资3亿元的原油泊位改造、投资2亿元的物流交易中心， 以及煤码头改造和航道改造等；京唐港除了计划投资10多亿元建设第二港池，还计划建设一 个20万吨级进口矿石专用泊位及配套工程，项目总投资1255亿元；天津港计划至2010年， 围绕扩大规模、提升等级、调整结构、改善环境的目标，投资154亿元。（注： 李春安：《我国地方政府经济竞争的研究》［博士学位论文］，中共中央党校，2004 年。）对每一港口的每一 项工程来说，或许都有其扩建、增建的理由，但京津冀港口这种“大跃进”式的重复建设， 必然造成吞吐能力的闲置和浪费。
　　另一方面，在竞争性领域，由于地方政府拥有投资权利和拥有较多的国有企业，地方政府追 求自我利益的经济人本性决定了其必然将资金投向价高税大的项目；对由中央控制的投资项 目，地方政府为了地方利益，不管有没有条件，也会竞争上新项目；或者地方政府出台一些 保护性政策，支持、引导一些产品的生产和行业发展，扩大了市场上某些产品竞争的强度， 误导了市场信号。根据国家发改委对各省、直辖市、自治区发展规划和2010年远景目标规划 的比较研究发现，将汽车列为支柱产业的省份有22个，将电子列为支柱产业的省份有24个， 将机械列为支柱产业的省份有23个，将化工列为支柱产业的省份有25个。如果这些地区规划 变为现实，全国势必形成新一轮的“大而全，小而全”的地区经济结构，割裂产业合理分工 的链条，降低分工的效益，造成社会资源的巨大浪费。
　　可以说，属于完全竞争性领域内的重复建设，地方政府或许仅仅是起到助推的作用，而非竞 争性领域内的基础设施重复建设，地方政府显然应该承担主要的责任。
　　3、无序竞争有损辖区内的福利水平。在招商引资成为一些地方的主要任务以后，地方政府就会采取各种措施（土地审批、税收减 免等）吸引外来资金流入本地区域，导致了一些领域无序竞争的出现，直接后果是整个区域 的福利水平下降。这种现象在长三角、珠三角等经济发达地区表现得尤为明显。如江苏、浙 江等许多地方，吸引外资成为地方的头等大事，为了比其它地方获得更大的优势，地方政府 纷纷以远低于成本价的土地价格吸引外商，税收政策也一再突破国家规定的外资优惠政策的 底线，出现了“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”为主要内容的让利竞赛。目 前珠江三角洲土地价格是25万元一亩，而苏南某些地区的土地价格只要5万元一亩，个别地 区甚至更低，如无锡地区甚至到了2万至3万元一亩，就是上海的一些郊区地方也拿出了5万 至6万元的低价。而成熟的开发区用于基础设施的投入和土地出让金数额应该在15万元一亩 的水平，在这样的价格下，一亩地政府要倒贴将近10万元。那么地方政府为何热衷于这种恶 性竞争呢？这可以从以下的博弈分析得到答案。
　　假设有两个地方政府甲和乙，其政策目标是吸引外资促进本地区的经济发展。在双方共同进 行的招商引资活动中，如果双方选择合作，共同议定土地出让价格以及相关优惠政策，那么 甲方可以获得100个单位的收益，乙方可以获得90个单位的收益（双方收益的差额来自双方 的资源禀赋和基础设施等条件）；选择不合作的成本是20个单位收益（降低土地出让价格以 及提供更优惠政策的代价）；如果一方选择合作而另一方选择不合作，选择不合作的一方能 够凭借更加优惠的条件将对方60%的投资吸引过来。如果甲方选择合作而乙方选择不合作， 那么乙方可以获得90+（100*60%）-20=130个单位收益，甲方收益为100-100*60%=40个收益 单位；如果甲方选择不合作而乙方选择合作，那么甲方可以获得100+90*60%）-20=134个单 位收益，而乙方获得90-90*60%=36个单位收益；如果双方都选择不合作， 则双方各损失20个单位收益。根据上述条件，可以列出双方的博弈矩阵，如图2所示：
　　
　　政府乙合作不合作政府甲合作100，9040，130不合作134，3680，70图2 区域间非合作竞争博弈
　　通过上面的分析可以看出，双方都选择合作是对区域整体最有利的解，此时的收益总和最大 ，100+90=190。但这个解并不稳定，因为如果双方处于这种均衡，无论是政府甲还是政 府乙都存在选择不合作的经济动因。甲选择合作而乙选择不合作，乙方能够获得130个收益 单位，大于选择合作时的90个收益单位；乙选择合作而甲选择不合作，甲方能够获得134个 收益单位，大于选择合作时的100个收益单位。因此，在双方都从自身利益出发的情况下， 最终的博弈解只会是（不合作，不合作），收益组合为（80，70）。这是双方博弈的纳什均 衡，处于这种状态下，双方都没有动机做出进一步的改变，博弈处于稳定状态。
　　因此，当各地方政府只从本地区利益出发，又缺少有效的外部约束的情况下，这种地区间的 非合作恶性竞争只会继续进行下去。
　　
　　二、从地方政府竞争到区域经济的协调发展
　　
　　对于地方政府而言，竞争和合作是一对矛盾统一体：没有合作的竞争必然导致无序和混乱， 并可能扼杀竞争；没有竞争的合作则会导致僵化和乏力，并可能走向没落。因此，从长远利 益出发，地方政府更为有利的选择显然不是对抗竞争，而是合作竞争，而地方政府之间竞合 战略的重要举措就是区域经济一体化的建立。
　　区域经济一体化是区域分工的必然结果。分工是经济增长的动力，不仅促进了技术创新，提 高了生产效率，而且有利于人力资本的流动。区域分工与贸易的产生源于以下两方面的原因 ：一是区域的比较优势；二是规模经济。区域经济一体化的过程本身也是一个帕累托改进的 过程。这是因为不合理的区际分工使得整个区域的收益递减。它表现在以下几个方面：一是 无效率的生产依赖贸易壁垒维持，而贸易壁垒限制了市场范围，根据斯密“分工受市场范围 的限制”这一观点，贸易壁垒无疑限制了分工的发展；二是如果限制区域分工，则区域分工 的形成不能基于比较优势，这种分工格局就只能依赖排斥竞争和扭曲价格来维持；三是当区 域的分工难于形成时，基于规模经济的区域分工效应也难于形成。从新贸易理论来看，区域 贸易壁垒意味着同类企业不能在地理上集中进而产生“集聚效应”，该行业无法为自身创造 外部规模经济，基于规模经济的报酬递增的分工机制也无法形成，整个区域的福利也不能最 大化。可见，要实现资源的合理配置就必须实现区域经济一体化。
　　
　　在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景下，区域经济一体化必须是建立在 分享共同利益的基础之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择这一战略才能增进和分 享共同的利益，由此得出以下的构建思路：
　　1、构建一个统一协调的市场竞争规则。
　　欧共体的创建和欧盟运行的实际经验表明，一个统一协调的市场竞争规则对建立区域经济 一 体化的发展机制至关重要。如果没有它的支撑，就无法在区域大市场内协调各地方政府的行 为，无法限制地方政府主导的重复建设冲动，无法使区域内市场主体进行充分、有效和公平 的市场竞争，无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲，无法实现区域范围内的 资源有效配置。因此，区域内各地方政府应实行统一的非歧视原则、市场准入原则、透明度 原则、公平贸易原则，整顿各类法规文件，逐步取消一切妨碍区域经济一体化的制度与政策 规定，以及一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒，促进市场的发育与完善。
　　2、构建跨行政区的组织协调机构。
　　为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须建立跨行政区的组织协调机构，以保证在共 同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调 与管理。不过这一框架结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是一种对各地具 有明确约束的机制。因此它应该有清晰的职能和权限划分，并且所做出的决策可以以立法的 形式对各级地方政府的行为构成有效约束。
　　3、强化对区域内交通、港口、通讯等基础设施的统筹与管理，实现基础设施建设的一体化 。
　　没有基础设施的一体化，不仅使现有的资源与设施空置与浪费，而且极大地影响地区间生产 要素的自由流动，提高了区域内的交易成本。目前，由于受条块分割体制的影响，跨区域基 础设施很难实现无缝隙的衔接，甚至地区之间竞相追求大而全、小而全，严重影响了区域的 整体形象，制约了经济效率的提高。因此应该把交通、港口、通讯等基础设施的一体化作为 区域整体规划的核心。
　　4、构建区域经济特色，充分发挥产业竞争优势。
　　区域的整体竞争力归根到底在于产业的竞争力，而产业竞争力的关键在于产业区域 特色优势 的形成。这就要求区域内的各个地区从自身的比较优势和竞争优势出发，统一制定适合本地 区特色的产业政策。目前，我国各地制定和规划各自的支柱产业时，大都是从各自的局部利 益出发，产业的同构化现象严重，这不利于区域产业的协调发展，降低了区域产业的整体凝 聚力和开拓力。因此，区域经济一体化必须形成统一的区域产业政策，加强各地方政府间的 协调，为企业间的竞争创造良好的市场条件，逐步形成以分工协作为基础的区域性产业网络 ，进而形成整体竞争优势。
　　
　　参考文献
　　［1］ 冯兴元：《中国辖区政府间竞争理论分析框架》，天则经济研究所，2001。
　　［2］ 何梦笔：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，天则经济研究所，2001。
　　［3］ 李春安：《我国地方政府经济竞争的研究》［博士学位论文］，中共中央党校，2004 。
　　［4］ 刘培林：《地方保护和市场分割的损失》，《中国工业经济》，2005（4）。
　　［5］ 沈荣华：《区域经济一体化与我国地方政府改革的动力机制》，《现代经济探讨》， 2004（11）。
　　［6］ 谢晓波：《经济转型中的地方政府竞争与区域经济协调发展》，《浙江社会科学》， 2004（2）。［7］ 郑毓盛，李崇高：《中国地方分割的效率损失》，《中国社会科学》，2003（1）。
　　［8］ “中国地方政府间竞争研究”课题组：《中国地方政府竞争与公共物品融资》，《财 贸经济》，2002（10）。
　　［9］Breton A ．Competitive Governments：An Economic Theory of Politics and Public Finance． Cambridge University Press，1996
　　［10］Tiebout C M． A pure theory of local expendi tures．Journal of Political Economy，1956
　　作者单位：邓秀萍，国家开发银行青海省分行评审处刘峻，中国人民银行
　　责任编辑：心 远