失地农民权益问题的新阐释：基于阿玛蒂亚·森交换权利理论的视角

　　内容提要 阿玛蒂亚•森的权利方法提供了一个分析饥荒的一般框架，其主要意义在于说明权利 失败发生的本质和原因，区别不同类型的权利失败，以及其可能产生的经济后果，这一理论 对于政府制定相应政策，保护人们的交换权利，防止权利失败的发生，具有特别重要的指导 意义。基于交换权利理论的视角，失地农民的权利损失主要表现在：经济权利的损失、政治 权利的损失、社会保障权利的损失，政府应从合理配置土地权利、完善土地征用制度、建立 城乡统一社会保障等制度，以及建立失地农民法律援助和利益表达机制等方面，采取相应对 策保护农民的权利。
　　关键词 交换权利 交换权利映射 失地农民 农民权益
　　〔中图分类号〕F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2007)06- 0100-07
　　
　　随着经济建设的不断发展和农村城镇化进程的加快，对建设用地的需求急剧增长，从而导致对农民集体土地的征用力度也越来越大，大量的农用地转换为非农用地，失地农民也在增多。据统计，目前，我国失地农民总数在4000万人左右，在工业化、城镇化的过程中，我国还将有近亿农民失去土地。在农地征用中，存在着对农民征地补偿过低，补偿费不到位，安置不落实等问题，农民的利益得不到保障，必将引发大量的冲突和纠纷，由土地征用中农民权益得不到保障而引发的群体性矛盾是目前农村主要矛盾之一。
　　
　　一、交换权利及权利分析方法
　　
　　交换权利理论(exchange entitlement theory)是由1998年度诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚•森(Amartya Sen)提出来的。他通过对印度、孟加拉、撒哈拉、埃塞俄比亚等灾害严重的发展中国家和地区灾荒问题的实证研究，对饥荒是由粮食供应减少(Food availability decline)造成的传统理论（即食物供给下降理论，简称FAD理论）提出了质疑和挑战。他认为，饥荒不仅与粮食生产和农业扩展有关，也与整个经济体的运作有关，甚至更广泛地同政治和社会安排运行有关，饥荒可以在粮食供给没有出现普遍下降的情况下发生。历史上所以有许多饥荒发生，并不是因为物品十分匮乏，而是因为社会制度缺陷的存在，弱势群体对食品的应得权利得不到制度安排的保护，于是就出现了食品并不缺乏，但却有成千上万甚至数十万人大规模因饥饿而死亡的人道灾难。森的权利方法提供了一个分析饥荒的一般框架，其主要意义一方面在于权利方法使我们透过经济现象，深入分析灾荒发生的社会、政治和法律的层面的原因；另一方面，在于说明权利失败发生的本质和原因，区别不同类型的权利失败，以及其可能产生的经济后果，对于政府制定相应政策，保护人们的交换权利，防止权力失败的发生，具有特别重要的指导意义。
　　
　　1、交换权利
　　森认为，在一个私人所有制的市场经济中，典型的权利关系主要包括以下内容：(1)以贸易为基础的权利(trade- based entitlement)：即以自己所拥有的物品交换食物的交易权，一个人有权拥有通过自愿交易所得到的东西；(2)以生产为基础的权利(production- based entitlement)：即以自己或雇佣的资源进行生产换取食物的生产权，一个人有权拥有用自己的资源或在自愿基础上使用雇佣来的资源所生产出来的东西；(3)自己劳动的权利(own- labor entitlement)：即以自身劳动换取工资以获得食物的劳动权，一个人有权拥有自己的劳动能力，并进而有权拥有与自己的劳动能力有关的以贸易为基础的权利，以及以生产为基础的权利；(4)继承和转移权利(inheritance and transfer entit lement)：即继承权，或获取他人，包括政府的赠予。
　　上述前三个方面的权利是基于市场的权利，森将这些权利看作交换权利(exchangeentitlement)。“在市场经济中，一个人可以将自己所拥有的商品转换成另一组商品，这种转换可以通过贸易、生产或两者的结合来实现。在转换中，他能够获得的各种商品组合所构成的集合，可以称为这个人所拥有东西的‘交换权利’。”②（注：〔印度〕阿玛蒂亚•森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，商务印书馆，2001年版，第8、10页。）影响交换权利有多种因素：
　　第一，资源禀赋。在每个经济社会中，每个人都拥有一定的资源禀赋，即对于生产性资源和具有市场价格的财富的所有权。其中包括劳动能力、土地、资金、耐用物品、金融资产等，每个人都可以以一定的经济活动方式(贸易、生产或二者结合)将其禀赋转换成食品(生活必需品)，从而实现权利的交换。对多数人来说，其仅有的、能发挥显著作用的资源禀赋是劳动力。第二，生产可能性及其利用。以土地和劳动力为形式的资源禀赋，可以直接用于生产食品，也可以通过挣得工资收入来购买食品，这取决于就业机会和现行的工资率，而这些又都依赖于农业、工业和其他活动的生产可能性。第三，交换条件即出售和购买产品的能力，以及不同产品的相对价格（尤其是相比于食品的市场价格，如工艺品对主食的价格）。在经济发生紧急情况时，如干旱、洪水等，交换条件会急剧改变，从而导致饥荒的威胁。例如，假设一个社会中的食物供给总量不变，一部分人因为变得更富有而购买更多食物，造成食物价格上涨，结果引起另一部分人的交换权利恶化；或者，经济的某些变化影响到人们的就业机会，劳动者失业导致其交换权利恶化；工人货币工资的增加落后于物价的上升、资源价格相对上涨等等因素都会对人们的交换权利产生不利的影响。
　　森还分析了生产方式对交换权利的影响。他指出，要理解普遍存在的贫困、频繁出现的饥饿或饥荒，不仅要关注所有权模式和交换权利，还要关注隐藏在它们背后的因素。因为，“一个人所具有的交换权利还取决于他在社会经济结构中的地位，以及该经济中的生产方式。”②例如，假设暴雨毁坏了农田中的庄稼，造成收获庄稼所需要的劳动力减少，从而导致一些农业工人被解雇，由此会完全摧毁这些人的交换权利；而收益分成佃农的交换权利有所降低，但并不会因此完全失去工作，一无所获。
　　交换权利不仅仅依赖于市场交换，还依赖于国家所提供的社会保障。在没有社会保障系统的情况下，失业者的资源禀赋的交换权利就不能为其提供充足的商品组合。森认为，社会保障系统会影响到每一个人可以控制的商品组合，是一个人交换权利的组成部分，其条件是这个人没有进行其他交换。因此，在已经建立了社会保障系统的私人所有制的市场经济条件下，社会保障是对于市场交换和生产过程的补充，这两种类型的机会结合起来决定了一个人的交换权利。
　　
　　2、交换权利映射
　　按照森的论述，“交换权利映射”(exchange entitlement mapping，缩写为E-映射)是指这样一种关系，它为每一个所有权组合(即个人的资源禀赋)指定了一个交换权利集合。这一关系界定了对应于每一种所有权情况，一个人所拥有的机会。也就是每个人的每一资源禀赋组合规定他可以支配的商品组合集合的函数。例如，一个农民拥有他的土地、劳动力和其他一些资源，这些共同构成他的资源禀赋。从这一资源禀赋出发，他可以生产出一个归其所有的粮食组合；或者他可以出卖自己的劳动力，得到一份工资，用于购买包括粮食在内的商品组合；他也可以种植经济作物，通过出卖这些经济作物来购买粮食和其他商品；他会有很多其他机会。在一定的经济环境中，可以得到的商品组合所构成的集合就是他的资源禀赋的交换权利。交换权利映射分别为每一个资源禀赋组合指定了一个交换权利集合，它由备择商品的组合构成。如果一个人的交换权利集合中没有包含足够食物的商品组合，那么，这个人就有可能面临饥饿的威胁。
　　
　　设X为n中商品的一个组合，x是一个人所拥有的商品向量(所有权向量，包括劳动力)，p为他所面对的价格向量，它的交换权利集E(x)是一个向量集，其中每一个向量是他用商品向量x通过交换可以获得的商品向量。
　　E(x)=｛y｜y∈X＆py≤px｝
　　从X到Y的函数E(x)就是他的“交换权力映射”，或缩写为E-映射。设F(X)是满足规定的最低食物需要量的商品向量集合。在没有权利转移的情况下，如果E(x)∩F=，饥饿将会发生。所有权向量的“饥饿集”S由这样一些向量构成，向量x的交换权力集不含有满足最低食物需要量的向量。显然，S依赖于F和“E-映射”。
　　S=｛x｜x∈X＆E(x)∩F=｝
　　为了简化分析，假设只有两种商品：食物与非食物(见图1)。OA代表最低食物需要，价格比率为p，则饥饿集S就是图中的OAB区域。
　　
　　交换权利映射取决于一个社会中的法律、政治、经济和社会特征以及人们在社会中所处的地位。社会的生产方式与生产机会、资源和产品的交易机会、产品分配的法律权利、税收体制以及社会保障制度等都会对其产生影响。如果把满足第i个人对食物的最低需要的商品组合所构成的集合记为Ei，那么，给定这个人的资源禀赋和交换权利映射，当他无权得到Ei中的任何一个时，他会因不利的权利关系而遭受饥饿。饥饿资源禀赋集Si就是由这样的资源禀赋组合构成，对应于这些资源禀赋组合的交换权利集合不包括满足他对食物最低需要的商品组合。
　　
　　3、饥饿与权利失败
　　权利分析方法在不否认粮食生产重要性的前提下，把粮食生产放在权利关系网中加以分析，说明了即使粮食生产不发生变化，权利关系的变化也能引发严重的饥荒。因此，森认为，饥饿是交换权利的函数，而不是粮食供给的函数。整个权利关系决定着某些人是否有能力得到足够的粮食以避免饥饿，而粮食供给只是能够对其权利关系产生影响的众多因素之一。饥饿现象的出现可以是由资源禀赋组合的下降所引起的，也可以是由交换权利映射的变化所引起的。可以用图1来说明如下：
　　
　　在这个只有纯交易的简单模型中，假设只有食物和非食物两种商品，交换权利映射被假设为简单的线性函数，即交换价格为常数。设价格比率为p，对食物的最低需要为OA，那么区域OAB就是饥饿集Si。如果资源禀赋向量为x，这个人就处在能够避免饥饿的状态。一个人未能避免饥饿，要么是因为资源禀赋向量降低，如x*；要么是因为更加不利的交换权利映射，比如价格比率变为P*，使饥饿集变为OAC。因此，当某一阶层的资源禀赋向量下降或他们的交换权利映射发生不利于他们时，饥饿现象就会发生。如果资源禀赋向量本身含有足够的食物，即图1中的资源禀赋组合处于DAE区域之内，那么，交换权利映射的变化就不可能引起饥饿。对于社会中绝大多数人来讲，其资源禀赋组合中都没有包含有足够的食物。（注：〔印度〕阿玛蒂亚•森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，商务印书馆，2001年版，第64页。）
　　权利方法强调人们通过社会现有的合法手段支配食物的能力，这些手段包括生产机会、交易机会、国家赋予的权利以及其他获得食物的方法。对食物的所有权是最基本的权利之一，每个社会都有规范这种权利的法律。对单个人来讲，其支配粮食的能力或支配任何一种他希望获得或拥有东西的能力，取决于他在社会中的所有权和使用权的权利关系。而这些权利关系则取决于他拥有什么？交换机会能够给他提供什么？社会可以免费给他些什么？以及他由此丧失了什么？个人资源禀赋的丧失或交换权利映射的改变意味着交换权利的失败，从而导致其享用生活必需品“权利”的被剥夺。
　　交换权利失败一般包括直接权利失败(direct entitlement failure)和贸易权利失败(trade entitlement failure)。前者通常发生在食物生产职业组，表现为所生产的可供自己消费的食物产量减少了；后者通常发生在其他职业组（即出售所生产的商品来换取粮食的职业组），表现为通过贸易获取的粮食减少，这种减少要么是因为自己生产的商品数量下降，要么是因为市场需求下降。如果一个职业组的产品既要供自己直接消费，又要用于交换其他食物，这个职业组就有可能同时遭受“直接权利失败”和“贸易权利失败”。
　　森认为，人与粮食之间的关系比较复杂，涉及到或取决于市场机制、公共政策、宏观经济发展、微观经济机制失灵等诸多方面的影响。在一个自由市场经济中，一个普通工人必须通过出卖劳动力(或从社会保险福利)得到收入，从而建立其粮食权利。在没有政府帮助的情况下，失业使他丧失收入，服务或劳动力对粮食相对价格的急剧下降等也会使就业者的粮食权利下降到挨饿的水平。所以，权利方法所重视的是每个人控制包括食物在内的商品组合的权利，并把饥饿看作是未被赋予取得一个包含有足够食物消费组合权利的结果。
　　3、实证研究结论
　　(1)实证分析的结果表明：饥荒可以在粮食供给没有出现普遍下降的情况下发生，原因在于这些国家或地区的一些社会经济弱势群体没有获得享用食品的“权利”，即他们没有进入食品市场的购买力，而非真正的粮食供应减少。(见表1)。
　　
　　(2)人们的交换权利受到损害，会产生严重的经济后果，就经济整体而言，“权利失败”可以导致饥荒的发生。甚至于在粮食可供量并没有下降而且仍然保持在很高的水平上——也许甚至在其“高峰”水平，发生一场很大的饥荒。权利方法把饥荒看成是经济灾难，而不是粮食危机。它受到整个经济和社会运行的影响，而不仅是受到粮食生产和农业活动的影响。一个人如果不能建立起对足够的粮食的交换权利，他就可能会挨饿。1974年孟加拉国的饥荒就是在粮食可供量的高峰期发生饥荒的一个例子，该年的人均粮食可供量比1971年到1976年中的任何一年都高。森的分析对于理解中国六十年代初的饥荒很有意义。中国的饥荒基本上也是农村现象，人口死亡最多的是安徽、四川这样的农业大省，城市所受波及较小，是因为政府为城市居民提供了低价的补贴粮食，这里，对食物权利的不平等分配来自政府分配机制中对农村的歧视和对城市的保护。
　　
　　
　　注：①萨赫勒一般是指非洲撒哈拉沙漠的边缘地带。
　　(3)不恰当的理论与政策会加剧灾害的后果。在常规的饥荒分析中，人们总是使用食物供给减少理论(FAD)，这有时会造成灾难性的政策失败。最突出的例子是1943年印度孟加拉邦饥荒，灾害发生时，由于政府过于重视粮食供给总量的统计数字，因而没有预测到大饥荒的来临。对于FAD理论的过度依赖，使得政府在饥荒到来时并没有意识到大规模饥荒发生的真正原因是“交换权利”的变化，从而低估了灾难的严重程度。另一方面，饥荒发生时政府管理的混乱加剧了灾害的后果。具体表现在：公共分配系统没有掌握大量的食物，未能有效抑制疯狂的投机性囤积行为，导致粮价飞速上涨；而限制从其他地区进口足够的粮食导致了公共分配系统难以启动；政府未能有效地对灾民实施救济，以及组织就业工程增加人们的购买力等。总之，由于政府在灾害发生时未采取有效的政策措施，最终使得灾害的后果被放大，导致了约300万人死亡。
　　(4)政府要做的不是保证食物供应，而是保护人们的交换权利。使个人或家庭建立其对粮食的交换权利是防止饥荒产生的关键。“重要的是注意个人或家庭建立其对粮食的支配权的实际过程。”②（注：〔印度〕阿玛蒂亚•森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2002年版，第174、175-181页。）森认为必须设计出一个经济机制，确保每一个人的食物权利。这一权利不仅包括灾难期间的食物分配，而且还包括通过社会保险和就业保障来实现的较长远的权利安排。通过国家扶持来创造就业机会不仅可以增加人们的收入，使就业者获得了取得食品和劳动的机会，还鼓励了贸易和商业过程。政府必须发挥重要的作用，选择合适的制度安排，为人们提供保障包括应急的公共就业以及失业保险、收入补贴等社会福利计划。
　　
　　(5)农村中社会政治制度的民主化发展对减免灾荒至关重要。森总结说，政治权利和公民权利的正面作用表现在它有助于防止出现经济和社会性灾难。如果一个国家诸事顺利、一切都走上了轨道，人们或许不会特别注意到民主的这种工具性作用。但当形势因种种原因变坏时，民主政治所提供的政治激励机制就显现出巨大的实践意义。②
　　
　　二、征地过程中农民交换权利的损失
　　
　　征地在一定程度上对失地农民造成了一种权利的剥夺。农民的权利损失主要表现在：第一，经济权利的损失，主要体现在土地财产权利的损失。第二，政治权利的损失，体现在参与权与抗争权上。第三，社会保障权利的损失，体现在农村社会养老保险和医疗保险的严重不足。
　　
　　1、经济权利的损失
　　一是农地流转中的权利缺失。农地流转价格较低。土地是农民最重要的经济来源和生活保障，征地后农民失去了这份最重要的生产资料。目前的征地一定程度上剥夺了农民生活得更好的发展机会，当城市周边的地价随着城市的扩张一升再升的时候，失地农民的这种被剥夺状态就愈加凸显了。农民土地权益受损的背后是土地收益分配问题，土地农转非的增值收益向城市、向工业、向开发商倾斜，农民得到的太少。这实际上是以农补工，使农民权益向工业的转移。其次，在土地流转的过程中，由于运作不透明、不公开，农民缺少知情权，法律也没有规定严格的土地征用公告程序和有效的惩罚制度，农民无法对征地过程进行监督，上级政府的严惩也往往难以及时和到位，以致权钱交易、利益交换能够轻而易举地在幕后进行。这样就给农民造成不可估量的损失。再次，无论何种形式的农地流转，都有个使用期限和代价问题，但大量研究表明，现今许多地方都存在低租金、长期限的特点。权益严重失衡，农民利益得不到保护。
　　二是农地非农化过程中的权利缺失。根据《中华人民共和国土地法》规定，集体中的每一位成员都应享有征地中的土地补偿安置费以及土地专用后的增值效益，失地农民也不例外。但实际情况并非如此：农民集体所有的土地只有在作农业用途时才归集体所有，这时，往往是土地的收益非常低。一旦土地“农转非”，农民集体所有的土地就名不副实了，实际上变成了国有，由于国家基本垄断了土地的一级市场，所以它以较低的征地价格(补偿金)获得土地，再以较高的出让价格(出让金)把土地使用权让渡给中间商或其他组织，土地转用后的巨额增值收益就为国家或地方政府所有。
　　
　　2、政治权利的损失
　　首先，就制度安排而言，现行的征地制度对失地农民的知情权、参与权和申诉权等基本权利没有给予应有的保障，在土地征用、房屋拆迁、补偿款争议等一系列关系到失地农民切实利益的各个环节中，相关的政策法规既没有赋予失地农民必要的谈判地位，也没有设定明确的解决征地所造成利益侵害的渠道。就利益表达途径的有效性而言，失地农民真正能够利用的渠道仅仅局限于村级组织和信访部门。但在征地过程中，村组织对失地农民的利益侵害相当普遍。失地农民唯一能够借助的往往只有信访渠道。然而，由于信访部门的职责所限，失地农民经常是多次上访或者不断越级上访之后，问题仍然得不到解决。农民最为常用的方式往往是群体性的、对抗性的和破坏性的，甚至是导致激烈冲突。其次，征地关系到农民的切身利益，如果农民参与制定征地政策规则的权利受到不合理地限制，农民失去土地后自然失去了对村民自治的热情，这意味着他们的民主政治权利也被剥夺。参与决策的权力被剥夺，使失地农民在各种所有者权益的处置中丧失谈判地位。再次，农民对土地的转让没有发言权，一级市场由国家控制，二级市场是终端产品市场，农民不许进入，农民在土地交易中始终处在被剥夺的地位。集体的土地权益也经常受到代理人(村民委员会或村委会主任)的侵害。
　　
　　3、社会权利的损失
　　社会权利是和土地相伴而生的，农民失去土地后，社会权利也逐渐弱化，甚至消失。有一份土地农民可通过对土地的经营实现就业，获得收入，维持家庭成员的生存和发展。即使对于“兼业”农民来说，土地也具有重要意义。当非农就业和非农收入不稳定时，他们可以退而经营农业，实现“再就业”。由于目前对失地农民普遍实行“一次性买断”的安置补偿方式，失地农民必须完全依靠市场机制自行解决再就业问题，政府缺乏促进失地农民再就业的对策，使农民一旦失去了农外就业机会和农外就业带来的收入时，就无法重新获得土地经营的机会和享有最基本生活保障的生存空间。
　　另外，失地农民的生活缺乏长久有效的社会保障，农民文化、教育等方面的权利也因失地而消失。一些城市对失地农民的拆迁模式造成了人为的空间和社会隔离。农民失去了可以耕种的土地，农民的子女也就失去了与父母共同劳作获得职业培训的机会，同时父母也失去了养老保障的基础，家庭任何一个成员在生病时或失去劳动能力时，也失去了得到照顾、继续获得生活资料的基础。
　　再次，失地农民在失去土地过程中面临高成本的生存方式和发展方式对原先生活及发展方式的替代，这就不可避免地削弱了农民的交换权利。国家政策规定失地农民安置的补偿费应以保证被征地农民原有生活水平不降低为原则，但是在具体执行补偿时却表现为补偿的随意性或补偿费用的不到位，导致农民承受比原来高出许多倍的日常生活开支。另外，农民想要获得更好的发展机会和就业机会，就需要投入更多的教育及培训资金，这种高成本的生活方式和发展方式对农村农民来说往往是难以承受的，致使部分农民陷入新的贫困，成为三无农民(无地，无业，无社会保障)，直接的后果是失地农民的E—映射关系恶化，即交换权利的恶化和交换权利束的收缩，而这会对失地农民产生长远的影响。
　　
　　三、保护失地农民交换权利的对策建议
　　
　　1、完善土地权利配置制度
　　根据我国农村土地产权状况，应在明确农村集体土地所有权主体的前提下，强化和细化土地使用权。承认农民的土地占有权和收益权和收益权，提高土地征用的补偿额度，规范土地收益分配行为和加快农村社会保障体系建设是解决失地农民问题的关键。首先，在承认农民土地基本权利的基础上，增加征地补偿的内容，提高补偿标准，除了补偿土地原有用途的价值、土地附着物及青苗损失外，还应补偿农民的土地所有权损失、承包期限内土地潜在收益损失、相邻土地损失以及因失去土地而导致的各项间接成本(如就业压力，社会风险和精神损失等)。完善土地权利配置制度，如通过设立土地发展权，新增建设用地的发展权由国家和失地农民分享，国家利用土地发展权获得的价值支持城乡建设用地调整和支援农业。通过赋予农民分享土地的发展权，使农民的发展得到有效保障，也可以有效遏制征地权的滥用。可见，农民拥有农地的发展权兼顾了公平和效率，符合制度创新的一般要求。
　　
　　2、完善土地征用制度
　　首先，改善失地农民的权利地位，保障征地补偿真正属于农民。《土地管理法》应按市场规律重构土地征用补偿的体系，将补偿范围由原来限于与被征用客体直接相关的损失，扩大到包括直接相关的损失和间接损失两方面。对集体所有权要给予土地补偿费，对农户的土地承包经营权要单独给予补偿，对因征地而剩下的残存土地要给予补偿，因征地带来的地力下降，环境污染，噪音污染等给予相关损害补偿费。各项补偿要体现公平原则，补偿费要充分体现市场价格。对剩余劳动力的安置应从土地所有权补偿费，土地承包经营权补偿费，残余地补偿费和相关损害补偿费中来解决。
　　其次，赋予失地农民充分的政治权利，维护自身利益。赋予被征地农民应拥有的权利，包括：第一，知情权。农民对以下有关问题有了解的权利：国家和当地关于征地的法律，法规，政策；征地的原因，拟征土地的数量，位置，涉及户数；征地后的用途以及给当地和农户带来的效益和损失；补偿金额及分配办法等。第二，参与权。被征地农户对征地从协商、谈判，直至签订协议全过程有参与的权利。第三，异议权。被征地农户对征地的合法性，合理性，被征地数量，位置，补偿和分配方案等有不同意见时，可向有关部门提出，必要时具有向上级反映的权利。第四，上诉权。当农户对征地的合理性或补偿、分配方案等提出的异议，得不到合理的解决时，为了维护自身合法权益，有权向司法部门提起上诉，要求司法解决。
　　
　　
　　3、建立城乡统一的户籍、劳动就业、义务教育和社会保障等制度，建立健全相关配套政策
　　为解决因城市化而产生的失地农民的利益损失，让失地农民能从城市的发展和土地的增值中获取应得利益，当前必须为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最终建立城乡一体化的社会保障体制奠定基础。政府作为公共利益的代表，有责任、有义务提高失地农民的知识水平、劳动技能和卫生保健，以保障弱势群体的基本生活，实现社会公正。为保证失地农民的充分就业，政府更应该利用其资源优势，发挥其服务职能。具体表现为：通过政府主持、出资，由政府或者社会中介组织为失地农民提供就业培训，使农民尽快掌握非农工作技能；开拓就业门路XzYSBwpYr3HMKDks+v/XUA==，动员镇内村内企业优先安排那些失地农民进厂务工，利用旧村改造后建立的街面房提供给失地农民，进入服务行业；建立就业网络和信息交流网络，及时提供就业信息。
　　
　　4、建立失地农民法律援助和利益表达机制
　　失地农民与农民工、下岗工人、城镇贫民一样，都属于社会弱势群体，他们地位低下，经济能力有限。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使得到法律的保护。同时，培育农民合作组织，疏通失地农民的利益表达机制，使政府特别是上级决策机关能够随时听到失地农民的声音。没有恰当的利益表达机制，就不可能建立起利益协调机制，就无法切实维护失地农民的根本利益。建立利益表达机制的前提是尊重农民的利益主体地位，从法律和制度层面上保证农民有平等参与和表达意见的权利。
　　
　　参考文献
　　1、阿玛蒂亚•森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2002年中文版。
　　2、阿玛蒂亚•森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，商务印书馆，2001年中文版。
　　3、AmartyaSen&JeanDr