新时期反渎职侵权工作发展的战略与对策

　　内容摘要：在我国民主法制加强和依法治国深入推进的新时期，国家机关工作人员渎职犯罪和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪呈现许多新的特点和发案态势，日益引起广泛的关注与重视，反渎职侵权工作处于发展的重要战略机遇期。本文拟就新时期渎职侵权犯罪的特点规律、反渎职侵权工作发展的战略体系与对策措施进行分析研究，旨在针对渎职侵权犯罪的新情况新问题，提出加强和改进反渎职侵权的策略与措施。
　　关键词：反渎职侵权 战略 对策
　　
　　本世纪前二十年是我国发展的重要战略机遇期。随着依法治国基本方略、尊重和保障人权原则先后写入党章、载入宪法，这个时期也成为我国社会主义民主法制建设全面加强和依法治国基本方略深入推进的重要战略机遇期。人民检察院反渎职侵权工作的主要职责就是通过受理侦查渎职侵权犯罪，监督和防范国家权力的缺位或越位而引发重大社会危害，即通过直接受理侦查渎职侵权犯罪，对国家机关工作人员渎职犯罪和利用职权实施的侵犯人权犯罪（即职务侵权犯罪）实施法律监督。在我国社会主义市场经济体制的建立完善和社会主义和谐社会的构建过程中，人民检察院反渎职侵权是一项大有作为的职能，肩负着神圣而光荣的使命。新时期人民检察院能否抓住这个机遇，采取何种发展战略，如何更好地发挥职能作用，既是挑战，也是考验。笔者以为，必须科学分析当前我国渎职侵权犯罪的特点规律、发案趋势，正确把握党和国家惩治与预防渎职侵权犯罪的刑事政策和立法规定，全面贯彻科学发展观，转变发展观念、创新发展思路、改进发展模式、提升发展效能，坚持把科学发展作为面向未来推动自身发展的重大战略。本文拟就新时期推进反渎职侵权工作科学发展的战略与对策谈点粗浅看法。
　　
　　一、新时期我国渎职侵权犯罪发案趋势与反渎职侵权工作发展的战略选择
　　
　　渎职侵权犯罪，是指国家机关工作人员在公务活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，或者非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害等，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，侵犯公民人身权利、民主权利的行为。显然，这种行为是国家机关工作人员严重的失职渎职和职务侵权行为，是对国家机关正常管理活动的严重侵害，是新时期我国公职人员职务犯罪最突出、最典型的表现之一。随着信息网络技术和经济全球化趋势发展，经济、政治、文化相互之间的联系与影响日益加深。目前，我国渎职犯罪、职务侵权犯罪呈现出复杂化多样化的特点：一是徇私舞弊、权钱交易、枉法追诉、枉法裁判，放纵严重违法和重大犯罪的案件居高不下，有的甚至与不法分子、黑恶势力相互勾结，沆瀣一气；二是麻痹松懈、疏忽职守、严重官僚主义，造成巨额经济损失和重大人员伤亡的案件不断发生；三是违规越权、滥用权力、非法施政，引发重大侵民事件，酿成严重后果，损害党政国家机关形象的案件影响极坏；四是渎职失职、弄虚作假、营私舞弊，包庇纵容制假售假、偷税漏税、走私贩毒、非法采矿、破坏资源、污染环境等活动，严重扰乱和破坏社会主义市场经济秩序；五是粗暴执法、滥施关押、刑讯逼供、体罚殴打，导致人员伤残甚至死亡，致使涉法涉诉上访不断，危及社会稳定和政治安宁。应当说，我国公职人员队伍的主流是好的，渎职侵权等腐败分子只是极少数，近年来，随着党风廉政建设和反腐败斗争力度的不断加大，党政机关和干部队伍中腐败现象蔓延的势头得到了不同程度的遏制。随着经济政治体制改革的深入和司法执法机制的完善，教育、监督并重的惩治和预防腐败体系逐步建立，惩防结合、突出预防的监督制约机制更加成熟，公职人员的素质逐步提高，未来渎职侵权等职务犯罪的走向不应有持续大幅度的攀升。但是，也必须认识到，当前滋生失职渎职、职务侵权等犯罪的土壤和条件在一些领域依然存在，查办渎职侵权犯罪工作的形势依然严峻，国家机关工作人员失职渎职、职务侵权问题在短时间内亦不会出现急剧的减少和大幅的下降，甚至在特定时期、特定领域、特定部位，可能出现多发高发的态势，比如深层次、隐蔽型的高智能渎职犯罪渐趋增多；渎职侵权与贪污贿赂等经济犯罪相互交织更加明显；行政执法、经济管理人员的失职渎职涉案领域更加广泛、涉案罪名日趋多样化、行为表现复杂化；司法、行政执法人员渎职侵权犯罪发案向基层扩大，少数个案造成的经济损失数额巨大，人员伤亡惨重；少数基层党政领导、经济监管人员介入、参与的结伙性窝案串案，甚至跨部门犯罪的大案要案上升；少数渎职侵权犯罪对国家机关及公职人员队伍的形象，以及经济社会的发展，乃至国家安全和社会稳定的破坏颇为严重。
　　目前，反渎职侵权工作的发展面临诸多矛盾与问题，主要表现为：一是从推进反腐败斗争的战略层面看，不同程度存在对渎职侵权犯罪严重危害性估计不足，对反渎职侵权不像对反贪污贿赂那样重视，社会认知度不高，缺乏坚实的群众基础、社会基础，特别是对查办具体的渎职侵权案件认识分歧较大，说情干预多；二是反渎职侵权工作机制不完善，没有形成符合惩治与预防渎职侵权犯罪特点的反渎职侵权工作发展之路，发现揭露此类犯罪的能力不强，侦查模式陈旧落后，机构队伍不能适应侦查工作需要，加之犯罪主体和客观表现的特殊性，查处阻力大、难度大、风险大的问题依然比较突出，惩治与预防机制衔接不紧密，打击渎职侵权犯罪没有形成合力，总体处于薄弱状态；三是综合评价惩治和预防渎职侵权犯罪工作质量效果的标准不统一、不规范、不科学，长期以来存在以简单的办案数量、质量指标作为评价标准，形成了一抓数量就降质量、一抓质量就下数量的“怪圈”，没有形成科学规范、广泛认可的评价体系和长效机制；四是区域之间的平衡协调发展没有得以有效解决，分类指导缺乏得力措施和有效方法，工作被动地区和办案“空白”单位长期大面积存在，成为制约反渎职侵权工作科学发展的瓶颈；五是对反渎职侵权队伍的教育培训、人才培养和现代化建设缺乏足够的重视和有效的推进机制，改进和加强的对策与效果不明显，深入推动反渎职侵权工作的后劲不足。
　　惩治预防渎职侵权犯罪的重要性、紧迫性与反渎职侵权工作中存在的问题形成了鲜明的对比。新时期反渎职侵权工作正处于一个关键的重要发展机遇期。近年来，反渎职侵权工作引起党和国家的高度重视，引起广大人民群众和社会各界的广泛关注。人民检察院根据党中央反腐败的总体部署，分别采取了一系列惩治与预防渎职侵权犯罪的措施，查办了一批有影响、有震动的典型渎职侵权犯罪案件，取得了明显的阶段性成果。但是，由于诸多因素的影响与制约，反渎职侵权工作仍处于薄弱滞后状态。反渎职侵权工作要适应新的形势任务，实现新的更大发展，必须科学分析和正确选择新的发展战略，把科学发展作为新时期反渎职侵权工作发展的总体战略，创新科学发展的思路，健全科学发展的战略体系，规范科学发展的方式方法，走出有反渎职侵权工作特色的科学发展之路。
　　
　　二、加速建立和构筑反渎职侵权工作科学发展的战略体系
　　
　　（一）实施情报信息主导战略
　　长期以来，情报信息不灵、案件线索匮乏成为制约反渎职侵权工作发展的瓶颈。面对新的形势任务，人民检察院必须确立以情报信息主导反渎职侵权侦查工作的理念，加大情报信息体系的研究和建设力度，构筑反渎职侵权情报信息体系，开辟拓宽案源渠道的有效途径。在坚持做好人力情报工作的同时，充分借助信息网络等现代科技手段，大力加强技术情报收集，依法开展对新领域、新罪名犯罪情报信息的搜集、分析、研判。加强与司法、行政执法、纪检监察等部门的协作配合，建立快速管用的案件线索移送机制，开辟多层次、多路径的情报信息渠道，尽快建立健全科学、规范、高效的反渎职侵权情报信息收集研判机制，提高发现渎职侵权犯罪的主动性、针对性、有效性。
　　
　　
　　（二）实施一体化侦查战略
　　国家机关工作人员失职渎职和职务侵权犯罪的特点决定了反渎职侵权侦查工作干扰多、阻力大、风险大、查证难。在现有司法体制和保障机制下，必须实施一体化侦查战略。就是在检察机关上下纵向之间、区域横向之间实施一体化侦查战略，上级院统一管理案件线索，统一组织侦查行动，统一调配侦查力量，统一使用侦查资源。在案件管辖上，实行分级区域管理为主，协调指定管辖为辅；在决策指挥上，做到纵向指挥有力，横向协作紧密；在力量和资源的配置上，实现突出重点、照顾一般，优势互补、相互支援，形成科学管理案件、集中统一行动、合理配置资源、强化侦破能力的新的反渎职侵权办案模式，提高反渎职侵权的线索发现能力和犯罪侦破能力。
　　
　　（三）实施规模效应综合战略
　　当前，我国渎职侵权犯罪仍处于易发多发期。从犯罪学研究看，国家机关工作人员失职渎职、职务侵权犯罪逐渐减少并最大限度得以遏制是可能的。因此，随着依法治国方略的深入推进，反渎职侵权工作不能长期片面追求办案数量。必须把保持与渎职侵权犯罪发案实际相适应的办案数量、办案规模，与提升办案质量、扩大办案效果相结合，把强化反渎职侵权工作在国家经济政治文化生活中的综合效果、整体效能作为一项长期的战略追求，使之成为国家惩治和预防渎职侵权犯罪基本的价值取向，摆脱单纯以数量升降论政绩的思维模式，更加科学有效地惩治和预防渎职侵权犯罪，使之在加强法律监督、维护公平正义，促进依法行政、维护公正司法，构建社会主义和谐社会中发挥特殊的职能作用，避免盲目追求办案数量，忽视办案质量，抑或以牺牲办案质量，片面追求办案数量的“怪圈”现象。
　　
　　（四）实施现代化侦查战略
　　推进反渎职侵权现代化建设，提高侦查破案的科技含量，既是扭转和改变反渎职侵权工作薄弱滞后现状的重要途径，也是新时期形势任务的客观需要和反渎职侵权工作科学发展的现实要求。运用现代侦查技术加强侦查工作，通过科技强侦推进反渎职侵权工作科学发展，必须精心谋划推进反渎职侵权工作现代化、信息化的思路与措施，大力培养反渎职侵权干警的现代科技意识，加强信息科技、现代侦查技术的学习应用，谋求侦查技术和办案方式的重大变革，把信息科学和现代侦查技术成果转化为侦查办案的现实战斗力。同时，还要加强反渎职侵权业务基础和信息化建设的规划和落实，强化侦查技术装备和基础设施建设，提高反渎职侵权部门的技术装备水平和技术运用水准，为惩治和预防渎职侵权犯罪提供强有力的技术支持和装备保障。
　　
　　（五）实施区域协调发展战略
　　区域协调发展是反渎职侵权工作科学发展不可忽视的重要内容。作为一项重要的战略，其目标是根据不同情况、不同特点、不同区域之间的差异，科学甄别地区差异特点，打破旧的常规，转变发展方式，实施分类指导，坚持不懈地推动反渎职侵权工作在不同区域之间的协调平衡发展。新时期实施区域协调发展必须结合中央关于西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的战略部署，以及城乡经济社会统筹发展，建设社会主义新农村的重大决策要求，按照大中型城市和农业农村地区反渎职侵权工作的不同特点，因地制宜、区别对待、分类推进，逐步形成东中西互动、优势互补、互相促进、协调发展的新格局，逐步实现反渎职侵权工作的整体推进和协调发展。
　　
　　三、探索出一条有反渎职侵权工作特色的科学发展之路
　　
　　近年来，党中央关于反腐败工作的部署中多次强调要重点查处县处级以上领导干部的职务犯罪案件、发生在“三机关一部门”的职务犯罪案件和涉案金额巨大的职务犯罪案件，突出查办领导干部滥用职权、玩忽职守的渎职犯罪案件，选拔任用干部中买官卖官的犯罪案件，司法人员贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪案件，严查国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪案件，加强人权的司法保障。新时期反渎职侵权工作科学发展的战略选择，要求我们必须围绕党和国家工作大局，以改革创新的精神，克服束缚和制约工作发展的观念、体制、机制等方面存在的弊端，在改革创新中加强自己、完善自己、发展自己。
　　
　　（一）科学把握反渎职侵权主攻方向和战略重点
　　首先，人民检察院必须坚持主动出击、主动办案、主动监督的原则，加大惩治和预防渎职侵权犯罪力度，扩大社会影响力和公信力，扩大法律监督和教育预防效果。特别是要针对人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等突出问题，把惩治和预防司法人员、执法人员，以及行政监管、经济管理人员的失职渎职、职务侵权犯罪置于优先位置，实施有效的对策和措施，解决国家机关工作人员利用职务徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、侵犯人权，社会危害特别严重的问题，促进依法行政和公正司法。其次，要突出打击重点，集中惩治和预防严重危害公共财产、国家和人民利益，严重阻碍社会主义市场经济发展和社会主义和谐社会构建，危害改革发展稳定大局的渎职犯罪和职务侵权犯罪，尤其是要把群众反映强烈、社会各界关注、党委政府重视的重大典型案件作为重中之重，高质量、高效率予以追究。三是强化法律监督效果。在惩处渎职侵权犯罪的同时，注重办案的综合效果和整体效应，特别是注意通过新闻媒体和其他宣传途径，增强宣传效果，将教育面扩大到机关，扩大到社会，扩大到每一位公职人员和公民。对司法人员、执法人员徇私舞弊、贪赃枉法，放纵违法犯罪，充当黑恶势力“保护伞”的犯罪；刑讯逼供、非法拘禁、失职渎职，严重侵犯人权，危及社会稳定的犯罪案件；负有安全生产监管职责的国家机关工作人员失职渎职、官商勾结、贪赃舞弊，造成重特大安全事故发生的犯罪案件；负有市场监管职责的国家机关工作人员徇私舞弊、失职渎职，造成违法犯罪猖獗，严重扰乱和破坏社会主义市场经济秩序的犯罪案件，要注意从宏观上把握政策，微观上依法办事，从推进依法治国和构建和谐社会出发，广泛听取和科学衡量各方面的意见要求，结合党和国家的刑事政策与法律法规，该严则严，当宽则宽，切忌单纯的业务思想和孤立办案的现象，实现法律监督的社会效果、政治效果与法律效果有机统一。
　　
　　（二）锐意推进反渎职侵权工作的改革创新
　　改革创新是反渎职侵权工作科学发展的强大动力和必经之路。当前，要以司法体制和工作机制改革为契机，以建立健全业务工作、队伍建设、现代化建设机制为目标，以实施科学发展战略为依托，大力推进反渎职侵权工作改革创新，做到与时俱进，适应时代发展的需要。一是在发现犯罪机制上，加速构筑情报信息平台，建立举报渠道畅通、移送机制有效、自主发现及时的情报信息网络；二是在侦查犯罪机制上，大力推进侦查一体化机制建设，深化案件科学管理、合理配置侦查资源、加大纵向指挥力度、强化横向协作效能，切实形成以县级院为基础、市级院为主体、省级院为主导的一体化办案机制，强化侦查突破和抗干扰能力；三是在机构建设上，重点推进反渎职侵权机构统一建制，统一机构名称、统一机构规格、理顺内部职能的专门化反渎职侵权工作机构，改变机构不健全、名称不统一、职能不突出的问题；四是在队伍建设上，重点研究队伍专业化管理模式，形成与惩治预防渎职侵权犯罪相适应的业务培训、人才培养、使用管理推进机制，特别是要增强各级反渎职侵权领导班子的凝聚力、创造力和战斗力，充实骨干力量，提高业务素质、专项技能，加速培养专家型、复合型、专门型的高层次人才队伍，发挥其引领和带动作用，造就一支符合反渎职侵权工作需要的多层次专业化队伍。五是在现代化建设上，要大力推进侦查信息化、装备现代化建设，提高队伍科技素质，加大科技经费投入，改进侦查技术装备，狠抓侦查技术运用，形成素质、技术、运用并重的高科技含量侦查工作新格局。
　　
　　
　　（三）持续深入推动反渎职侵权执法规范化建设
　　执法行为规范化是确保反渎职侵权工作科学发展的制度保证。新时期要结合社会主义法治理念教育和规范执法行为专项活动，科学引导广大干警牢固确立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等社会主义法治理念，打牢为民执法的思想基础和公正执法的业务基础，正确处理执行法律与贯彻刑事政策的关系，严防执法不严、执法不公，甚至失职渎职、徇私枉法等问题的发生，提高执法水平和监督效果；要针对司法实践中主动监督意识不强、发现揭露犯罪水平不高、执行办案程序不够规范、使用强制措施不够慎重、侦查模式比较简单等问题，建立健全办案的程序性、实体性制度规定，使初查有依据、立案有标准、侦查有程序、证据有规则。当前，规范执法的重点是研究制定渎职侵权线索管理办法、规范初查工作细则、立案标准、侦查规程、证据模型，以及反渎职侵权队伍专业化建设、信息化现代化建设等规范性指导文件，使执法行为、执法活动纳入制度、规范的有效约束之中，从源头上杜绝执法的随意性；进一步强化执法监督制约机制，做好对执法行为、执法活动、执法效果的考评监督，建立健全以数量质量并重的综合绩效考核评价机制和以执法责任追究为主的监督制约机制，加大执法行为不规范甚至违法犯罪等现象的查处力度，确保制度规范真正落实到位，遏制和消除执法活动不规范的突出问题。
　　
　　（四）构筑牢固的反渎职侵权群众基础和社会基础
　　由于对惩治和预防渎职侵权犯罪的社会认知度不高等因素的制约与影响，反渎职侵权工作职能作用的发挥与其所面临的形势任务颇不相称。近年来，尽管党和国家采取了加强惩治和预防失职渎职、职务侵权犯罪的措施，但要实现反渎职侵权工作大的战略发展，仍需加强组织领导，强化统筹协调，扩大社会影响，争取重视支持，改善执法环境。人民检察院是直接受理侦查渎职侵权犯罪的职能部门，必须从提高法律监督能力、促进经济社会科学发展、构建社会主义和谐社会的高度，扭住反渎职侵权宣传工作不放松。各级人民检察院要科学分析本地区渎职侵权犯罪的现状和发案态势，研究制定反渎职侵权工作科学发展的思路、目标和要求，更新观念、创新措施、务求取得成效；进一步深化惩治与预防渎职侵权犯罪理论研究工作，科学阐述反渎职侵权与加强党的执政能力建设、推进依法治国方略、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会之间的紧密关系，通过深化理论研究，宣传和昭示惩治与预防渎职侵权犯罪的职能作用，为反渎职侵权工作提供智力支持和理论保障；进一步加大向党委、人大专题报告反渎职侵权工作的力度，主动争取党委、人大和政府的领导、重视与支持，将反渎职侵权工作纳入反腐败工作大局；进一步加强与宣传部门和新闻媒体的联系沟通与协作配合，加大反渎职侵权的宣传力度，扩大反渎职侵权工作在社会各界和广大人民群众中的认知度和公信力，使反渎职侵权工作深深植根于人民群众之中，巩固扩大社会基础和群众基础，争取人民群众的大力支持和广泛参与，为惩治与预防渎职侵权犯罪营造优越的舆论氛围和执法环境。
　　责任编辑：苗红环