现行侦查监督工作机制的重构

　　内容摘要：侦查监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，贯穿了刑事立案到侦查终结的全过程。本文仅就检察机关侦查监督部门履行审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督三项职责的过程中，每项职责的运行程序和相互之间互相作用的关系体制作一些探讨，反思其中存在的问题，并在工作规范和立法两个方面提出完善的建议。
　　关键词：侦查监督 取证 规范 审查
　　
　　一、现行侦查监督机制存在的问题
　　
　　（一）侦查监督工作流程不规范
　　1.审查逮捕环节的问题
　　（1）受案程序缺乏统一性。97刑诉法实施以来已经有近10年的时间，虽然各地检察、公安机关对审查逮捕案件在受理环节的规范进行了有益的探索，但目前尚无一个全国统一的受案标准。这里的标准是指程序规范上的标准。《刑事诉讼法》第66条虽然规定了应当移送什么，但较为原则，而《人民检察院刑事诉讼规则》也没有细化受理的标准，导致提请案件不装订卷宗、不制作证据清单、法律文书质量不高等问题随时可见。特别是受理时难以准确界定管辖问题，一旦出现管辖争议，不论是作出何种决定都非常困难。
　　（2）引导程序存在随意性。引导侦查取证是检察机关侦查监督部门的日常工作之一。实际操作中，在引导程序的启动、介入侦查的时间、方式和范围等问题上存在随意性。有的公安侦查部门直接与检察机关侦查监督部门联系，有的甚至直接与自己熟识的检察官联系，没有任何内部报批手续，不论案件大小、复杂程度，有时一个电话就启动引导程序。在具体引导中，没有针对具体犯罪构成要件提出侦查工作建议，有的还代替公安作出是否提请的决定，引导工作结束后也没有任何记录。这些问题使得引导侦查取证这一本来可以提高诉讼效率、形成打击合力的工作方法运行效果不佳。
　　（3）讨论程序具有形式性。审查逮捕案件的讨论程序见于《刑事诉讼法》第六十七条和《刑事诉讼规则》第九十二条，都规定了“重大案件应当提交检察委员会讨论决定”。由于审查逮捕案件办案时限的限制，短短三日要阅卷、讯问犯罪嫌疑人、制作意见书，还要提交检察委员会讨论决定，几乎不可能。就算特殊情况下延长了一至四日，时间也相当紧张，再加上缺乏“重大案件”的具体范围，所以在实际办案中除了必须经过检察委员会讨论决定的案件外，很少有其他的审查逮捕案件提交讨论的情况，这使得法律规定流于形式。
　　2.刑事立案监督环节的问题
　　（1）刑事立案监督案件的取证问题。针对这类案件侦查监督部门是否拥有侦查权，侦查监督部门能否取证，取证过程是属于调查还是一种特殊侦查，获取证据应当执行什么程序以及证据能否在法庭上质证，能否具备证明犯罪的效力问题等等，目前均没有司法解释和具体规定。
　　（2）刑事立案监督案件成案以后的后续监督问题。实际工作中，往往只重视是否成案，没有注重成案后公安机关是否进行了侦查，有没有立而不侦情况，是否及时对犯罪嫌疑人采取适当的强制措施，通过立案监督后逮捕的犯罪嫌疑人的有罪判决问题，形成了有些立案监督案件数年后没有结果的状况。
　　
　　二、从制度完善和诉讼规则健全的角度理顺侦查监督工作机制
　　
　　（一）规范侦查监督工作流程
　　1.对审查逮捕环节工作流程的规范建议
　　(1)规范审查逮捕案件的受理。针对若干年来受理审查逮捕案件环节所存在的问题，应当迅速制定全国统一规范，建议采用与公安机关会签《提请、受理审查逮捕案件标准》的方式。作为公安机关报捕案件出口的法制部门，在作出提请决定前本来就有一个审核过程，所以制定标准时应将所规范的内容前移到各侦查单位移送法制部门审核环节，形成了检察院受理案件前的一道“预审”关。标准可以从地域管辖、级别管辖、文书规范、卷宗要求四个方面作明确而详细的规定，同时要根据上述四个范围规定不予受理的情形。建议确定受理案件后的一日为初核期，受理时发现不应当受理的案件，由公安机关撤回补充完善，案件不计入受理数。
　　(2)规范引导侦查取证工作。为做好捕前阶段的两个向前延伸工作，首先应当规范检察机关侦查监督部门内部的工作程序。制定相应的内部审批、备案文书，规定凡需侦查监督部门引导侦查取证的案件，均要求公安机关以书面方式提请，由主办检察官填写审批表，经部门负责人同意后方可开展工作；主办检察官参加了重大案件的讨论，所提出意见也应当以《侦查工作建议书》的形式书面予以反映；工作结束后填写备案文书。这样可以改变以往介入不少，却既不规范又无据可查的状况。
　　(3)规范侦查监督的案件讨论。《刑事诉讼法》第六十七条规定：“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”这一法条很明显包含两层含义：一是只有重大案件才讨论，二是检察委员会是合法的、唯一的讨论案件机构。结合具体司法实践，我们认为在侦查监督环节需要提交检察委员会讨论决定的案件范围应该有以下六个方面：一是拟作绝对不批准逮捕的案件；二是公安机关对本院不批准逮捕的决定要求复议的案件；三是本院自侦部门直接办理的需要决定是否逮捕的案件；四是公安机关不立案理由不成立，需要通知其立案侦查的案件以及认为公安机关立案理由不成立，需要通知其撤销的案件；五是发现公安机关在侦查活动中有严重违法情形，侦查人员可能触犯刑法，需要移交本院自侦部门查处的案件；六是其他案情复杂、社会影响大且检察长认为需要提交检察委员会讨论决定的案件。
　　侦查监督部门内部不再对所处理的案件进行讨论。同时，上述范围以外的案件也不得提交检察委员会讨论。
　　2.对刑事立案环节工作流程的规范建议
　　(1)明确赋予侦查监督部门特别调查权。刑事立案监督应该是一个动静相结合的工作，静在审查相关资料，动在对相关问题的调查走访。而这种调查走访又应当是区别于一般行政调查和刑事侦查的，故可以称之为“特别调查”。《刑事诉讼法》通过对要求公安机关说明不立案理由和通知立案两个渠道将检察机关的刑事立案监督权细分为质询和纠正两个方面，而对在作出纠正前的必要的调查却没有规定。尽管《刑事诉讼规则》有这方面的表述，但效力明显小于《刑事诉讼法》。所以，建议在法律上进一步明确规定检察机关刑事立案监督工作中的特别调查权，除了规定检察机关拥有对是否立案的相关材料进行查阅和审查外，要作出是否纠正的决定，还应明确对违法立案行为的调查。这一环节的调查在内容和形式上类似检察机关内部自侦部门的初查。对于在特别调查中采集的材料是否能够作为案件证据上庭质证的问题，我们认为应当通过侦查行为对调查材料进行转化，使之符合证据要求后才能。但如果在调查中发现侦查人员徇私枉法、贪污受贿等职务犯罪线索，这类材料在经过一定的补强后就可以直接作为证据使用。
　　(2)建立后续监督工作机制。关于刑事立案监督案件成案以后的后续监督问题，应该是困扰监督实务多年的一个问题。为了避免出现立案监督工作形式化、避免监督结果书面化，针对是否存在立而不侦或者消极侦查的情况，是否及时对犯罪嫌疑人采取适当的强制措施和最后的判决问题，可以建立侦查工作定期通报制度和三项监督信息共享制度来解决。刑事立案监督作为检察机关侦查监督部门的主要职责之一，监督个案的终结时间应该后移，不能止步于立案环节。因为如果公安机关仅仅履行了立案的职责，而并不采取《刑事诉讼法》规定的立案后应当进行的侦查工作，监督的实效是无法体现的。所以，应当建立立案监督案件侦查工作定期通报制度，即要求公安机关定期通报因监督而立案案件的侦查工作情况。知情权是质询权和纠正权的基础，通过对侦查工作进行动态监督，利于发现违法侦查情况，及时进行侦查活动监督。同时，通过审判监督及时掌握案件的判决情况，有利于全面分析刑事立案监督的效果。
　　
　　(3)规范对不当立案的监督。刑事立案不当应当包括应当立案不立案和不应当立案而立案两个方面。对不应当立案案件的监督，对防止公安机关插手经济纠纷，帮助公安机关提高案件质量和保护无罪的人不受刑事追究具有极其重要的意义。
　　首先，应当将现行《刑事诉讼规则》第371条的表述调整为：人民检察院依法对公安机关的立案活动实行监督，包括对应当立案侦查的案件不立案侦查的和对不应当立案侦查案件立案侦查两种情形。
　　其次，参照对应当立案案件监督的表述，可将对不当立案案件的监督规定为：人民检察院发现公安机关对不应当立案侦查的案件立案侦查的，由侦查监督部门审查；侦查监督部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，可以要求公安机关在七日内说明立案理由。经人民检察院侦查监督部门审查，认为公安机关立案理由不能成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关撤销案件。认为公安机关立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在十日内将人民检察院认为公安机关立案理由成立的审查结论通知犯罪嫌疑人或者家属。
　　总之，在立案监督环节，应该将针对不当立案的监督包含进去。
　　3.对侦查活动监督环节工作流程的规范建议
　　(1)《刑事讼诉规则》第381条确定了侦查监督的任务是发现和纠正，第386条确定了纠正的方式是口头和书面两种。运用口头还是书面的方式，最主要的区别在于侦查活动违法情形的严重程度。分析第381条所罗列的十一种违法情形，大部分可能触犯刑律，有关侦查人员就有可能成为检察机关反贪、渎侦部门立案查处的对象，如果一经发现就及时发出纠正违法通知书，是否会给自侦工作带来障碍？所以，我们认为侦查监督的任务除了发现和纠正侦查活动中的违法情形外，还应当增加表述为发现并及时移送自侦部门查处，通过立案查处也是一种实质上的纠正。鉴于此，区别是否通知公安机关纠正的标准可以确定为违法情形是否涉嫌构成犯罪，如果构成犯罪就不宜及时纠正，不构成犯罪的通过口头或者书面纠正的方式均可，建议高检院确定较为详细的口头或者书面纠正的范围。
　　(2)关于检察机关内部通报制度和程序，以及纠正违法统一出口的问题。根据《刑事诉讼规则》第十章第二节的规定，拥有纠违权的内设部门有三个，即侦查监督、公诉和监所检察。前面谈到了纠正违法重复性影响严肃性的问题，所以应当建立检察机关纠正违法的内部通报制度。即作为人民检察院针对公安机关的侦查活动行使监督权最前沿的侦查监督部门，一旦发现公安机关在侦查活动中的违法情形并提出了纠正意见的，应当通报本院的公诉和监所检察部门，通报可以对《纠正违法通知书》采用一式四联的方式解决，分别为公安、侦查监督、公诉和监所各一联。这样操作，就可避免针对同一违法事实重复纠正的情况。此外，既然高检院的机构改革已经明确将审查批捕部门更名为侦查监督部门，那么这一部门就应当切实履责到位。现行《刑事诉讼规则》规定了三个部门都可以纠正侦查活动中的违法，不利于侦查监督职能的履行和效果的统一。为此，建议将《刑事诉讼规则》关于这一问题的规定调整为：公诉部门发现公安机关的侦查活动中存在违法情况，监所检察部门发现侦查中违反法律规定的羁押和办案期限规定的，应当及时移送本院侦查监督部门审查纠正。这样，就统一了检察机关纠正违法的出口，同时也能真正使高检院所强调的侦查监督部门针对批捕和不捕后的两项跟踪监督职责的落实。
　　(二)重新确立逮捕案件质量认证指导思想
　　首先，建议通过立法调整或者司法解释的途径，解决《刑事诉讼法》第56条、57条与60条的模糊关系问题。法律规定对不履行取保候审、监视居住法定义务的人，情节严重（2001年颁布实施的《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》已经明确范围）的可以逮捕，其目的是为了保证诉讼程序的顺利进行。有的犯罪嫌疑人、被告人虽然只能判处管制或者拘役，但是由于采取的是不关押的强制措施，致使审查起诉和开庭审理时不在案、不到庭，有的甚至实施了《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》第一条第四款、第五款所规定情形的行为，往往使这些案件久拖不决，有的还造成恶劣的社会影响，这与司法工作需要几个效果统一的指导思想是不相符合的。所以，建议确立对此类案件可以只把握“有证据证明有犯罪事实”和“有逮捕必要”两个逮捕条件，当然要以严格控制为前提。
　　其次，建议确立相对正确和绝对错误相统一的审查逮捕质量评判指导思想。相对正确就是指在作出逮捕决定时，符合三个条件，如果捕后因为证据变化导致不诉或者判处徒刑以下刑罚甚至无罪的，不能认为是错捕或者质量不高；由于法律、法规的不完善，形成理解认识不一致而导致捕后不诉或判无罪的，也不能认为是错捕或者质量不高。单纯从案件处理结果上来讲，好象是不该逮捕，但是相对决定时又是符合条件的，应当实事求是地判断，所以称之为相对正确。绝对错误包括两个方面：一是不符合《刑事诉讼法》第56条、57条、第60条的规定作出了逮捕决定，二是《国家赔偿法》第十五条第二款规定对没有犯罪事实的人逮捕的。既然《刑事诉讼法》又有规定了逮捕的实体条件和程序条件，《国家赔偿法》针对性地确定了单一的概念，一旦逮捕的决定不0EkOCtT+TkBsczvEli7+ODBYwPzvFe3Qf2WSQ/W5vtU=符合要求或者符合《国家赔偿法》规定，就是质量不高或者错捕，这是绝对的标准，所以称之为绝对错误。
　　(三)规范侦查监督责任体系
　　1.主办检察官的产生及其权力配置
　　侦查监督主办检察官办案责任制在全国试行了数年，实践中花样很多，不规范、不统一。我们认为，主办检察官办案责任制是一种集行政人事与法律权力于一体的制度，其中应当涉及主办检察官的产生、领导与管理、权力与责任、监督与制约以及待遇与奖惩等五个方面。对于主办检察官的产生，可以采用本院检察长通过考试与考核相结合，选定主办官后检察长直接任命并报上级院侦查监督部门备案的方式比较合理。因为两级侦查监督部门之间的关系是业务上的领导与被领导的关系，行政人事应当是由本院检察长行使职权，所以任命的主体应当是本院检察长。每个检察院的副检察长受检察长委托对自己所分管部门履行领导职责，代行检察长的权力，所以侦查监督主办检察官的行政和业务直接领导应当是主管检察长。侦查监督部门负责人作为当然的主办检察官，与其他主办官的关系应当明确定位为受检察长委派履行管理、监督和协调职责，而非是业务上的领导关系。
　　权力责任与监督落实是实行主办检察官办案责任制的重点。侦查监督权可以细分为审查逮捕权、刑事立案监督权和侦查活动监督权，具体工作所面对的主要是公安机关。对于公安机关而言，逮捕或者不逮捕的决定必须执行，说明不立案理由和通知立案必须执行，公安机关接到纠正违法通知也必须纠正。所以，人民检察院通过履行侦查监督职责所作出的决定，具有决定权的特性。《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》和《人民检察院组织法》将这些权力赋予检察长，重大、疑难案件由检察委员会讨论决定。在侦查监督部门实行主办检察官办案责任制，就必须赋予其一定的权力，这就涉及到能否将本属于检察长的权力“分配”至主办官手里的问题。审查逮捕可以分为批准（决定）逮捕和不批准逮捕，而不批准逮捕又可分为绝对不捕和相对不捕，绝对不捕是指具有终结诉讼程序效力的以“不构成犯罪”而不批准逮捕的情况，相对不捕包含构成犯罪情节轻微不批准逮捕、构成犯罪无逮捕必要不批准逮捕和事实不清、证据不足不批准逮捕三种情况。鉴于此，应当赋予主办检察官批准（决定）逮捕建议权和相对不捕建议权。因为绝对不捕意味着诉讼程序的终结，说明被提请批准逮捕的犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者其行为不构成犯罪，或者不负刑事责任，这类案件的结论必须严格控制，应当交由检察委员会讨论决定。
　　
　　2.理顺检察机关内设机构的职责
　　针对前述检察机关内设机构之间职能的混淆、交叉和协作程序的缺乏形成了监督合力不够和监督实效不好的状况，笔者建议对《刑事讼诉规则》中刑事立案监督和侦查活动监督两个部分进行调整。
　　将《刑事诉讼规则》第373条调整为：“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并及时移送侦查监督部门进行审查。......”反之，针对不当立案的监督也应作此规定。
　　将《刑事讼诉规则》第379条调整为：“人民检察院侦查监督部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查、建议不被采纳的，应当报请检察长决定。公诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当及时移送侦查监督审查。”
　　关于对侦查活动监督规定完善的建议前面已经谈到，不再赘述。
　　（三）增设处分建议权
　　《刑事诉讼法》第76条规定的“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”，以及第87条规定的“……人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这两条规定将侦查监督部门的侦查活动监督和刑事立案监督职能表述的很清楚，对侦查监督部门的要求是“应当”，相对公安机关而言，也是“应当纠正”和“应当立案”。何谓应当？就是必须为之，即义务，且为法定义务，不履行就应当受制裁。将侦查权和检察权置于党的绝对领导下是具有中国特色社会主义司法制度的一个根本特征，党内有党纪。所以，要将监督效果落到实处，确保司法公正，应当加强检察机关内部督察，在此不再赘述。同时法纪结合，如果公安机关的侦查违法情形被检察机关通知纠正后不纠正，或者通知立案而不立案的情况出现，尚不够追究刑事责任，怎么办？笔者认为应当赋予检察机关对公安机关的纪律处分建议权。一旦出现这种情况，检察机关可以向同级纪律检查、行政监察机关提出针对具体责任人的纪律处分建议。此外，在实践中往往还有这种情况，公安机关在侦查活动中存在违法情形，被检察机关发现并发出纠正违法通知书，但是犯罪嫌疑人或者被害人的合法权益已经受到了侵犯。如没有有碍侦查、无法通知的情况，又没有在法定时间内向被拘留人家属或单位送达通知书，被检察机关纠正时已经是若干个二十四小时了，仅仅这样就行了吗？作为侦查人员应当履行依法侦查的义务，违反法定义务就应该付出代价。在这种情况下，检察机关同样可以针对具体责任人的提出纪律处分建议。
　　责任编辑:张 东