强化机制创新 打造“能力珠检”

　　内容摘要：
　　创新是新的历史条件下经济特区发展的生命线和灵魂。特区检察机关要创新优势，再铸辉煌，必须创新工作机制，加强法律监督能力建设。
　　关键词：创新 法律监督 能力
　　
　　2005年9月，温家宝总理在广东视察工作期间对经济特区的创新问题作了精辟论述，温总理指出：创新是新的历史条件下经济特区发展的生命线和灵魂，经济特区要把着眼点放在创新优势上，把“特别能创新”作为特区之特的基本内涵。温总理特别强调了新形势下经济特区新的历史使命，为未来经济特区的发展指明了方向，是激励经济特区各项工作不断创新、不断前进的强大动力。
　　近年来，珠海市检察机关锐意进取，开拓创新，检察工作整体推进，取得了良好的业绩，多项工作走在广东省乃至全国检察机关的前列。在新的形势下，我院党组深刻认识到，珠海检察机关要保持优势，再铸辉煌，就必须适应民主法制建设和巩固党执政能力的客观要求，创新工作机制，进一步加强法律监督能力建设。因此，市院党组明确提出了“能力珠检”建设的重大课题，全方位加强法律监督能力建设，打造“能力珠检”，取得了显著成效。
　　
　　一、加强检察理论研究，为能力珠检建设提供理论支撑
　　
　　检察理论研究，包括法律监督的基础理论研究、检察实务研究和检察管理研究等方面的内容。加强基础理论研究，要求我们立足国情，从政治体制的高度、从权力监督和制约的层面、从强化法律监督的需要出发，重新审视我国的检察制度，澄清错误认识，为全面创新推进检察工作提供理论支撑。加强检察实务层面的理论研究，可以把来源于实践、行之有效的经验及时总结和升华为理论，发挥其指导实践的作用，通过研究成果的转化指导工作。加强检察管理方面的理论研究，促进检察机关管理体制的优化和检察队伍的建设，为检察工作的创新发展提供智力支撑和制度保障。
　　在充分认识检察理论研究极端重要性的基础上，我院党组将检察理论研究工作纳入重要议事日程，采取有效措施全方位推进检察理论研究工作：一是从人员配置和物质保障入手，加强研究室的建设。二是制定《奖励办法》，加大对调研成果的奖励力度。三是整合专兼职两种调研资源，构建调研网络。四是每年召开一次“法律监督的理论与实践”研讨会，为干警提供研讨和交流的平台。五是加强与法学界的联系，共同开展检察理论研究。在我院，检察理论研究工作成为检察长“一把手”工程，院领导率先垂范，带头开展检察理论研究，极大地调动了广大干警参与检察理论研究的积极性。近年来，许多调研文章在国家级、省级法学期刊上发表，被国家级、省级研讨会采用或在高检院和省院获奖，引起了较大的反响，得到了省检察院和高检院的充分肯定。中国检察出版社出版了我院干警的论文集——《法律监督的理论与实务》，该书收录70篇文章，近60万字。
　　
　　二、加强对行政执法活动的监督，寻求能力珠检建设的突破口
　　
　　检察机关依法对法律的执行和适用情况进行监督，以保证国家行政权和审判权的正确行使，保证国家法律的统一、正确实施，体现了我国宪政体制的特点，即权力机关之下的检察权与行政权、审判权的相互配合和制约。目前，检察机关的诉讼监督工作开展得比较充分，但对行政执法活动的法律监督则相对薄弱。完善中国特色法律监督体系要从加强行政执法活动监督入手，一旦取得突破，将为中国检察制度的发展提供广阔的空间。
　　
　　（一）强化对行政执法活动中渎职侵权犯罪的查处
　　制约反渎职侵权工作发展的因素很多，从检察机关自身来看，最突出的还是机构和队伍建设问题。反渎职侵权部门工作范围广、任务重、难度大，没有强有力的机构和一批高素质的侦查人员，很难打开局面。我院于2005年4月在全省检察机关率先挂牌成立反渎职侵权局，并从各业务科室抽调精兵强将进行充实，使反渎局由原来的6人增加到19人，同时加强反渎职侵权部门的物质装备建设。
　　成立反渎职侵权局，极大地调动和激发了反渎职侵权干警的办案积极性，彻底改变了过去案源匮乏、力度不大、影响有限的被动局面，形成受理线索与查办案件的良性循环。继2004年我市立案查办渎职侵权犯罪案件16件16人，2005年又立案查办渎职侵权犯罪20件20人，所办案件全部侦查终结、移送起诉，为国家挽回经济损失1.16亿元。2006年1月，高检院在珠海召开全国检察机关集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作现场会，介绍和推广我市检察机关开展反渎职侵权工作的经验。
　　
　　（二）加强对行政执法活动中的违法行为的监督
　　作为国家司法机关，检察机关担负着维护社会稳定的职责，具有解决各种冲突和纠纷的权威地位，理应在运用司法职能解决各种社会矛盾纠纷中发挥更大的作用。由检察机关这一独立于行政体制之外的监督力量对行政执法行为实施监督，可以克服体制内监督的弊病。通过督促同级行政机关依法行政，预防和减少侵害公民人身、财产和民主权利违法事件的发生，从源头上减少信访案件；同时对已经发生的侵害公民合法权益的行政违法失职行为及时予以监督、纠正，及时化解社会矛盾。我们曾派员对澳门的行政申诉制度进行考察。澳门廉政公署下设反贪局和行政申诉局，在对行政失当行为提供救济的同时，还兼有对行政违法行为实施监督的性质。通过廉政专员的独立调查，提出解决问题的意见和建议，比体制内的监督更客观、公正，监督效果比较明显。将反贪和行政申诉职能一并交由廉政公署行使，使得行政申诉职能和反贪职能互相配合、互相促进，加大了对行政申诉的监督刚性。这种职权配给模式有利于最大限度地发挥行政申诉制度的作用。
　　在学习借鉴的基础上，重新定位检察机关的控告申诉检察职能，使控告申诉检察部门从目前受理公民控告行政机关违法行政的“收发室”，转变为监督行政执法机关工作人员依法行政的职能部门。我们加强和信访部门的配合，建立处理信访问题联动机制，通过案件线索相互移送、信息交流、提供法律意见等有效途径，有效提高发现和纠正行政违法失职的能力。进一步加强控告申诉检察部门的建设，从刑检、侦查、民行等部门抽调骨干充实控申部门。建设控申接访大厅，用科技手段和信息化手段提高控申部门的监督能力。
　　
　　三、创新队伍建设机制，为能力珠检建设提供组织保障
　　
　　建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质检察队伍，是能力珠检建设的核心和组织保障。
　　（一）政治建检。在我国这样一个单一制国家，中央的法令能否在全国范围内得以贯彻实施，是关系国家存亡、社会稳定和经济发展的头等大事。检察机关作为法律监督机关，肩负着维护国家法律统一正确实施的重大使命，在加强党的执政能力、巩固党的执政地位方面负有重大责任。因此，检察机关必须坚持党的领导，强化干警对党的路线、方针、政策以及国家法律精神的深刻理解和执行能力，确保检察权依法正确行使。我院党组把接受党的领导和依法独立行使检察权、开展检察工作与服务党和国家工作大局有机统一起来，定期向党委汇报工作，争取党委的重视和支持。2005年2月，珠海市委常委会专门听取检察工作汇报，对市检察院提出的关于机构设置、建立监督协调机制、加强检察保障和基层院建设等问题做了具体安排，为我市检察工作不断创新发展，提供了有力的组织保障。
　　（二）人才强检。我院牢固树立人才资源是第一资源的观念，把教育培训作为培养检察人才、增创特区检察工作新优势的重要途径，制定了五年教育培训规划，逐年加大教育培训的投入。全院的教育培训经费从2003年的10万元，2004年的30万元，增加到2005年的110万元，2006年达到150万元。结合工作实际和需要，科学规划、着力推进，坚持前瞻性、针对性、规范性原则，形成了“五大培训”工作体系，稳步提高队伍素质。一是司法考试培训。使年青干警尽快取得检察官资格，保持珠海检察工作可持续发展的势头。2004年、2005年全市检察机关司法考试通过率分别为26%、24％，与前几年相比有大幅度提高。二是学历教育培训。院领导积极倡导，给予参加学历教育培训的干警经费和时间等方面的支持，使干警学历结构明显优化。目前，全院干警具有本科以上学历的150人，占总人数的85%，其中研究生学历24人，占13.6%，提前三年达到高检院《2004－2008年全国检察人才队伍建设规划》要求。三是业务技能培训。侦查和审查是检察业务的两种主要模式，最能体现检察机关工作的特点。从事公诉、侦监等审查类业务的干警如果具有侦查的意识和技能，就能够提高发现、纠正违法的能力，促进诉讼监督工作；侦查部门干警如果具备审查的思维和技能，就能够提高程序和证据意识，提高办案质量。为使干警兼备侦查和审查两种业务技能，我院安排未在公诉部门和侦查部门工作过的干警，都要到这两个部门轮岗锻炼，目前已安排了4批30多人次。四是挂职锻炼培训。从2004年起，我院每年下派三名中层正职干部到基层院任副检察长，五年内将有15名中层干部接受挂职锻炼培训。中层干部以挂职锻炼的形式进入基层院领导班子参与决策，增强了他们把握大局、驾驭全局的能力，是检察领导人才培养和储备的重要方式。五是综合知识培训。综合知识培训是以能力为目的的前瞻性培训。根据检察工作发展的需要，我们每年确定一个培训主题。2005年的培训主题为公共管理。全市两级院有193名副科级以上干部参加了与中山大学政务学院联合举办的“法律与公共管理知识研究班”。
　　
　　（三）制度固检。我们积极探索内部监督管理机制，切实强化内部执法监督和效能监察，在管理制度建设上为能力珠检建设提供支持。近年来，全市检察机关队伍没有发生严重违法违纪案件。
　　一是制定了《珠海市检察机关内部执法办案监督办法》，建立了各业务部门自我监督、业务部门之间互相监督、纪检监察部门专门监督的“三重监督机制”。业务部门对其办理的案件及办案人员实施监督管理，业务部门之间依照法定程序相互进行监督制约，纪检监察部门对办案中的重点部位和环节实施监督，从而把监督延伸到办案的各个环节，规范检察干警的执法行为，实现对检察权运行全过程的监督。二是制定了《珠海市检察机关效能监察实施办法》。即由纪检监察部门依据既定的绩效考核指标，对实施者工作、管理的效率和成果进行检查、督促。纪检监察部门是4d366992104a4c2c6cb5eddb817b353e效能监察的主管和协调部门，负责制定效能监察工作的计划、方案，并指导和协调有关部门开展效能监察工作，监督检查效能监察工作计划、方案落实情况。有关业务部门按职责和分工积极参与效能监察工作，充分发挥部门的职能优势，主动与纪检监察部门沟通情况，相互协调，共同完成所担负的效能监察任务。三是实施“中坚工程”，即发挥中层领导熟悉业务运作情况的优势，强化中层领导责任制，使他们成为防止干警出现违法违纪问题的重要屏障。抓党风廉政建设，检察长要负总责，主管领导和部门负责人负全责，而部门负责人是关键。据统计，在全国检察机关，一般检察干部发生违法违纪行为的占大多数。所以部门负责人要负起全责，切实加强对一般干警的管理，要做到四个知道：知道干警想什么；知道干警在哪里；知道干警干什么；知道干警需要什么。发现违纪苗头，要及时提醒教育，把问题及时制止消灭于萌芽状态。
　　
　　四、加强区际司法合作，体现能力珠检建设的特色
　　
　　珠海毗邻澳门，经高检院批准，广东省检察院在我院设立个案协查办公室珠海办事处，承担本地及广东省院委托的内地检察机关与澳门互涉个案协查取证、查证、追缴赃款赃物、共同追捕、引渡逃犯和协同出入境调查业务。两地司法机关强化区际司法合作，共同打击犯罪，有利于促进“一国两制”的顺利实施和澳门社会的和谐稳定。加强与澳门执法机关的合作，提高司法协助和打击跨境犯罪的能力，自然就成了能力珠检建设的特色。
　　我们的思路和做法：一是加强司法协助，共同打击跨境犯罪。2004年11月，我院协助澳门廉署调查澳门警务人员涉嫌参与跨境犯罪案件，会同有关部门联合行动，捣毁2个犯罪窝点，搜获大量犯罪证据。澳门廉署专门发函感谢，是粤澳两地执法合作的成功范例。二是健全联络协调制度。在广东省检察院个案协查办公室的安排下，我院与澳门执法机关负责人的定期会晤，增进了解和互信。定期安排双方不同层面的业务人员互访考察，学习借鉴彼此在工作中创造的成功经验。我市检察机关还成功地承办了第二届粤港澳反贪执法人员运动会。三是借助澳门执法机关具有较大国际司法合作空间这一平台，拓展珠海检察机关境外调查能力。