中国检察权的宪法审视

　　内容摘要：中国的检察权作为法律监督权具有独立性、从属性，保障每一个法律主体守法，保障社会生活每一个领域内完整统一实施法律，此外，其还是一种追究性的权力。
　　关键词：检察权 宪法定位 法律监督
　　
　　一、检察权实施现状
　　
　　检察权在中国遇到了一种完全不应有的错位。一方面，人们以西方公诉权来理解和实践中国的法律监督权，使中国宪法规定的法律监督制度严重缺位。［１］另一方面，当人们用法律监督权来理解和实践中国检察权的时候，发现与法律监督相适应的规范和机制特别是权能严重缺乏，使宪法和法律规定的检察权在实施中面临诸多困难：
　　第一，由于检察权的权能缺乏，影响了检察权的实现。尽管有关法律已经规定了审查权、侦查权、公诉权和批准逮捕权等，但由于将检察权主要理解为公诉权，故其他检察权能虽有规定，但职能性不强，难以发挥独立的法律监督功能，实际上成为公诉权能的一种辅助。无论是侦查还是审查、批准逮捕等，都是为了实现公诉的目的，或为公诉服务。同时，由于将法律监督权的主要功能理解为公诉，其他检察权的法律监督功能没有充分的发展，也缺乏独立发挥法律监督作用的职能和程序。
　　第二，由于检察权权能设计不合理，导致法律监督的主动性不够，并直接影响法律监督的效能。与审判权不同，检察权应当是一种主动的积极的权力。但由于检察权能的设计不合理，中国检察机关积极主动出击干预违法行为，行使法律监督的作用明显不够。
　　第三，由于检察权能的不健全，影响了检察机关保障宪法和法律统一和完整实施的职能。根据宪法的规定，中国检察机关是与国家行政机关、国家军事机关、国家审判机关并列并对这些国家机关实施法律监督的机关，它的法定职责是保障法制在实施过程中的完整和统一。但在中国检察理论和实务中，国家检察机关主要或仅被当作公诉机关，如有的学者认为，人民检察院的法律监督“实质上是一种诉讼监督，即人民检察院通过参与刑事、民事、行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的违法行为实施监督，并予以纠正。”［２］这无疑使检察权的权能大大缩小。
　　第四，由于检察权权能的缺乏，法律监督机关不能对一些前腐败［３］现象进行及时的出击和纠正，从而导致腐败案的发展和扩大。
　　中国检察权在法治建设中的这种现状，有多种原因，但检察权基础理论的缺乏无疑是重要的原因之一。因此，全面推进中国检察制度的变革，首先必须审视中国宪法对检察权的基本规定，［４］并在此基础上完善法律监督制度，建立既科学又有权威的法律监督权权能。这不仅是中国法治建设的要求，也是推进中国法律权威，全面贯彻和实施中国宪法，维护宪法权威的要求。
　　
　　二、中国检察权的宪法定位
　　
　　根据宪法和法律的规定，作为法律监督权的检察权，在中国的国家权力机构中，处于一种独特的地位：
　　第一，从国家结构看，中国的检察权是一种独立的国家权力，检察机关具有与其他国家机关不同的国家职能。人民检察院是宪法规定的国家机构，属国家权力机构的下属机构。这与大陆法系和英美法系的检察制度有很大不同。无论是法、德还是美、英，其检察院均受行政部门领导。
　　第二，从权力属性看，中国检察权是从属性的国家权力。中国的检察权来源于权力机关。中国的检察院既是国家的法律监督机关也是权力机关的法律监督机关，因而检察权是从属于立法权的从权力。而西方国家的检察权隶属于行政权，在三权分立的体系中，与行政权一样具有独立的意义，它作为行政权的一个独立的组成部分对其他权力进行制衡。
　　第三，从法律职能看，中国的检察权是一种法律监督权。在以法律监督为主导的条件下，公诉权只是法律监督的一项重要职能，甚至只是法律监督权的一种表现。为了实现法律监督的本质目标，法律监督权应当具有实施法律监督所必需的基本的和正当的权利和职能。
　　这三大特点表明，中国的检察权的性质和职能与现代西方检察制度有着本质的不同。当代西方检察权严格意义上是一种行政权。
　　当代世界实际上存在两种不同的检察制度。一种是西方公诉型的检察制度，另一种则是中国控权型的检察制度。我们不能简单地用西方公诉型的检察制度来理解和实施中国的检察权，更不能把中国控权型的法律监督权归咎于西方公诉型的检察制度。必须按控权型的法律监督权来理解和构建中国的检察制度。
　　
　　三、中国控权型检察制度的历史渊源
　　
　　众所周知，法律监督权的概念出于列宁，作为一项制度则产生于1922年的苏联。中国之所以采取法律监督权，这是一个历史原因。我们不应回避这个基本事实。相反，我们应当正视这个事实，因为这是我国社会主义检察制度的源头和起点。
　　1917年俄国十月革命后实施的检察制度也是西方式的，十月革命胜利后，随着苏俄刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、土地法和劳动法等一系列法律的制定，列宁意识到法律实施完整性和统一性的重要。为此，他强调，如果没有强有力的保障法律统一实施的机构，这些法律都将是毫无意义的。1922年全俄中央执行委员会第三次会议正式通过《检察机关条例》，决定将检察机关从司法行政机关中分离出来，成为独立的法律监督机关，法律监督制度由此建立。
　　列宁为社会主义国家创设的这种新型检察制度，其基本动机与现代法治的要求相一致。现代法治最本质的功能就是治权。法治国家只有通过治权，才能实现“每一个政府的基础或中心就是它的基本法律”［５］的法治目标，“以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值，”［６］公民的基本权利才能得到有效保障。法治国家的本质使命，正如德国法学教授赖纳·皮查斯所说：“它限制国家的统治，确定国家的职能并将它控制于法律监督之下。”［７］
　　中国检察制度作为控权型的检察制度，是以法治之治权或控权为本质特点的制度要求。从这意义上说，中国控权型的检察制度，与现代法治的本质要求相一致，是现代法治本质的基本表现。
　　不仅如此，控权型的检察制度在中国还有极其漫长的历史权源，曾发挥过极为重要的维护国家政权的功能。中国封建社会中的君主为了维护其封建专制统治，在二千多年的时间里逐步建立了控制各级官吏、防止削弱、分散其统治权力的御史制度，就是一种控权型制度。在中国历史上，御史制度在中国封建王朝的巩固和发展中发挥了独特的作用，它们受皇帝直接指挥和控制，监督中央机关和地方的各级官员，弹劾国家行政机关和官吏政务活动中出现的过失，追究官员的渎职犯罪，查处官员贪污受贿等等，有力地维护了封建统治。
　　毫无疑问，在治权这一问题上，中国古代的御史制度可以给我们许多启发。封建社会要治权，当代法治社会，包括社会主义同样有一个治权的问题。而中国历史上御史制度治权的历史，不仅比现代西方三权分立的检察制度要漫长得多，而且对形成中国“超稳定结构的封建社会”具有突出的作用。这无疑是我们主张控权型检察制度的一个历史渊源。
　　
　　四、中国控权型检察制度的特点
　　
　　必须指出，中国的法律监督权，作为一种新型控权型的检察制度，在控制国家权力方面有三个明显的特点：
　　第一，保障每一个法律主体守法。在我国社会主义法治条件下，没有任何人、任何组织有超越法律的特权。但实际生活中，由于人们对法律的理解不同，特别是由于各地的经济和文化发展水平不同，导致各种不同的利益得失都会影响法律的实施。同时，由于主观和客观的原因，也存在大量违法的可能性，如果没有严格的法律监督，这种违法的可能就会转变为现实。因此，行使法律监督权，通过法律监督，对各种违法的可能性进行控制，将社会生活的各个方面都纳入法律的支配，是法治的基本要求，也是维护法律权威、保障法律统一完整实施必须的条件。必须强调，法律监督权对于不同法律主体的监督内容及侧重点不同。在法治国家，由于公权具有突出的法治意义，故公权行使的合法性成为法律监督的重点。法律监督不仅要求对每一个法律主体都行使严格的法律监督权，而且要求对国家公职人员特别关注。法律监督的核心是公权主体。
　　
　　第二，保障社会生活每一个领域内完整统一实施法律。法律监督不仅要保障每一个法律主体都要守法，而且要保障每一个社会生活领域内，法律的实施是完整的和统一的。这是保障法律主体守法的深化。即不仅要保障每一个主体守法，而且要保障每一个法律主体在每一领域都能严格守法。中国的检察权只有当它能够无孔不入地、积极地渗透到我们社会法律生活的每一个领域和细胞的时候，宪法和法律的权威才是真实的。
　　第三，法律监督权是一种追究性的法律权力。一切违反宪法和法律的行为都应当承担法律责任，这是宪法和法律权威的基本体现。法律监督是法律追究的前提，法律追究是法律监督的结果。不能只有法律监督而没有法律追究。人民检察院行使法律监督权的功能之一，就是通过法律监督，对于违法行为予以追究。
　　法治国家控制社会的工具是法律。我国法律监督制度下控权的基本含义是：检察机关通过行使法律监督权，将社会生活特别是国家权力纳入到法律的支配之下。法律监督权的本质精神就是控权，中国的法律监督机关就是国家的控权机关。当然，作为一种法律控权机关，法律监督权的控权有特殊的含义，主要指公权。
　　
　　五、法律监督制度的价值再认识
　　
　　法律监督制度产生已经80多年。即使以今天的法治观点来看，仍然有它的合理性。这是因为任何法律都不会自动实施。即使是制定良好的法律，仍然会由于各种各样的原因，出现违法犯罪现象。同时，由于法律监督制度的存在，法律的实施得到了一种保障。即使是对法律不了解，或者不愿意遵守法律，也不得违反法律，这就大大提高了法律实施的可靠性，对于实现法治的社会目标是积极有益的。
　　其次，法律监督是社会主义国家约束公权的一种特殊方式。在资本主义制度下，国家权力的制约和约束是通过三权分立的制衡体制实现的。但在社会主义制度下，行政权和司法权是由国家权力机关产生的。行政机关和司法机关对权力机关负责。从理论上说，权力机关可以约束其他国家机关，但由于国家事务的繁杂及权力机关本身事务的繁忙，如果没有一种专门的约束机构，行政机关和司法机关向权力机关负责就会成为空话。因此，列宁当年提出建立全国性的法律监督机关的社会需要在我国今天不但存在，而且仍然具有强烈的现实性。当然，法律监督制度不等于权力约束制度。法律监督的范围比权力约束大，在社会主义条件下，法律监督应以国家权力为核心。
　　此外，从职能上说，法律监督是一种专门监督，比之于司法机关的非专门、被动性的审查监督（司法也可理解为一种广义的监督），有其不可取代的优越性。先贤设定司法的不告不理原则，是为了防止司法权的滥用。但对于保障法律实施的权力即法律监督权来说，有义务积极主动地寻找和发现一切违法现象，并加以纠正，这是保障法律统一和完整实施的需要。同时，法律监督作为一种专门监督，纠正违法，追究犯罪是它的全部使命和职责。而其他的国家机关如行政机关，虽然也有依法行政的要求，但其职责是行政管理。审判机关虽然也有广义法律监督的含义，但由于不是专门监督，故其没有纠正一切违法行为的法定义务。
　　当然，由于社会和历史的原因，法律监督权在我国实践中未能发挥应有的作用。但我们不能因为这一制度未能发挥应有的作用就否定它。不仅因为判断一项制度的优劣，不能仅凭一时的效能，而且因为任何制度都有一个产生、成长和成熟的过程。未发挥应有作用的原因是复杂的，应当充分审视和分析其发挥作用时的历史条件及作用本身。可以发现，无论是苏联、东欧还是在中国，问题恰恰出在法律监督权能不能真正有效地体现。在法律监督权的创始国前苏联，相当长的时间里，破坏法治不仅是一种经常的和普遍的现象，而且是一种从上至下的由法律监督机关参与的现象。同样地，这样的事在中国也发生过。
　　于是，思考中国检察制度的未来，就不是简单地否定法律监督制度，而应当找出它未能发挥作用的原因，通过改革来完善它。如果说法律监督权之所以未成为法律监督权，就是因为未发挥法律监督功能，那么，解决问题的方法很简单，就是通过制度建设，完善其法律监督权能和机制。事实上，法律监督权不仅在列宁时代是一个初创，即使在今天，无论是法律监督的理论还是相关制度，都还处于一种草创时期。如何结合现代法治的精神和原则来建构法律监督权，是列宁留给今天社会主义国家的未尽课题。
　　
　　注释：
　　［１］虽然学术界关于中国检察权的性质有不同的争论，但作为一种事实，中国检察制度是作为诉讼制度被广泛理解和接受的。这方面最典型的是图书馆的编目，检察制度被列入了诉讼制度。
　　［２］叶青、黄一超主编：《中国检察制度研究》，上海社会科学院出版社2003版，第101页。
　　［３］我们将犯罪型的腐败行为与之前发生的轻微违法行为相区别，后者往往是前者的前提，前者是后者的结果。而后者如果不加以纠正和制止，往往转化为犯罪型的腐败。我们称后者为“前腐败现象”。
　　［４］检察理论和实务中，已有不少同志提出要“使检察权回归到宪法和法律赋予的独立而又超然的法律地位上来”，就是要求中国的检察权向宪法回归，从而改变目前的现状。见方丽霞：《独立行使检察权的制度保障》，载《检察实践》2004年第1期；也有同志指出：研究检察权的性质地位及检察机关的改革，不能脱离我国的根本大法——宪法。载《山东大学学报（哲社版）》2001年第3卷。
　　［５］哈林顿著，何新译：《大洋国》，商务印书馆1983年版，第104页。
　　［６］[英]M.J.C.维尔著，苏力译：《宪政与分权》，北京三联书店1997版，第1页。
　　［７］《中德行政法现状》，社会科学文献出版社1998年第1辑，第118页。