公诉案件质量标准探析

　　内容摘要：建立公诉案件质量评价标准，应当严格依照实体法和程序法的规定进行细化和量化，把审查案件过程中公诉人执行法律的情况细分为可量化的若干项，并以打分的形式进行逐项考评，以每个案件总分的高低将案件质量的质级标准分为优秀、良好、合格、较差等，并按不同的质级，规定奖励或处罚的幅度。
　　关键词：公诉案件　质量　标准
　　
　　在全社会追求公平和正义的今天，公诉案件质量犹如“绿色食品”被人民群众所关注和青睐。随着司法体制改革和法治化进程的加快发展以及民众法律意识的提高，社会各界对公诉案年的质量提出了更高的要求，人们渴望把审查案件的人为因素降到最低，提高案件质量的纯度，真正实现公诉环节的公平和正义。但长期以来，检察机关缺乏统一的公诉案件质量评价标准。往往片面地以案件的最终处理结果来衡量公诉案件的质量优劣。笔者认为，这是不科学的，对于公诉案件质量的评定，应当根据全案的事实、证据、程序、效果和适用法律等方面进行综合判断，不能单纯以起诉定罪率、法院有罪判决率作为衡量公诉案件质量的标准，而应当确立积极而慎重的起诉方针，凡公诉案件只有达到实体正确、程序合法、监督到位、办理及时、效果良好的质量标准，才是办案质量高的公诉案件。
　　
　　一、司法实践中存在的问题
　　
　　目前，就检察机关办案而言，在司法实践中存在一些问题：一是执法观念陈旧，重打击，轻保护，死扣法条的多，注重社会效果的少。尽管最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》已于2006年1月23日起施行，但在审查案件过程中，还是把一些使用轻微暴力或者威胁、强行索要其他未成年人钱财数量不大的案件，或者盗窃数额虽已达到“数额较大”的标准，但案发后能如实供述全部盗窃事实并积极退赃，且在共同犯罪中起次要或辅助作用的案件，均以抢劫罪、盗窃罪起诉了之，根本没有深层次分析案件处理结果是有益于社会，还是给社会可能带来不安定因素，是依法保护了未成年人的合法权益，还是因打击过重损害了未成年人的健康成长。这种观念。不仅与国际刑法“轻刑化”的发展趋势相悖，而且也不符合建设和谐社会发展的客观要求。二是人性化诉讼的理念没有养成。人性化诉讼，是新时期社会进步和发展的产物，它要求在合法的前提下，实现以人为本的诉讼模式。但传统的诉讼模式，使公诉人确立了与被告人、犯罪嫌疑人地位不平等的观念。往往以居高临下的态势参与诉讼，就拿审查案件的期限来说，法律规定审查起诉的期限是三十日，重大、疑难案件可延长审限十五日，但在司法实践中，检察机关办案，多数案件往往不分难易程度，一律“依法办事”。对侦查机关移送审查起诉的证据已经确实、充分的案件，本来在几天以内可以审结，却要拖延至法定时限界满才审结；甚至不该延长办案期限的却办理延期手续，人为地延长了被告人的羁押期限(尽管在法律规定期限以内)。更有甚者，在受理案件时，将侦查机关未使用完的侦查时限“技术操作”，变相延长审查起诉期限。这样，一方面人为地规避法律，另一方面延长了未决犯到已决犯的时间，顺延了已决犯感受积极投入劳动改造能够获得减刑、假释，恢复正常人心态的时间。审限，是法律规定的审查起诉案件的最长期间，它是办案守法与违法的分界线，道理人人都懂，可在司法实践中，类似的现象总是存在，其根源就在于公诉人员的人性化诉讼理念没有完全养成。三是公诉人员履行法律监督，缺乏被监督机制。公诉人员的诉讼监督，受主观心态的影响很大，由于机制的不健全，不仅不利于公诉人员主观能动性的发挥，而且有碍于公诉人员法律监督能力的提高。四是缺乏办案效率的量化考核标准，这是制约公诉工作标准、公诉案件质量的重要因素之一。如此等等，虽说不能一概而论，但上述现象总是存在的，为了净化公诉环境，提高公诉案件质量，探讨消除上述现象的方法和途径。建立公诉案件质量评判标准，就显得尤为重要。
　　
　　二、评价公诉案件质量应遵循的原则
　　
　　公诉工作是检察工作的中心环节，代表国家提起公诉。指控犯罪，揭露犯罪，打击犯罪是检察工作的重中之重。公诉案件质量优劣与否，直接关系到检察机关的执法水平和整个执法队伍的执法形象。为正确评价公诉案件的质量，除应坚持积极而慎重的起诉方针之外，还应遵循以下原则：一是实体法与程序法相统一的原则。在办案实践中，往往存在案件起诉到法院后，因证据发生变化而被撤回的现象，这种情况一旦发生，人们就片面地认为案件质量不高或是错案。笔者认为这种观点是不科学、不客观的，凡是提起公诉的案件，只要实体正确，程序合法，尽管在法院审判过程中，因证据或事实发生变化而依法被撤回起诉的，也不应该认为是案件质量不高的公诉案件，当然也存在少数因程序不合法，导致一些证据不予采信而被撤回起诉的案件。因此，评价公诉案件质量，必须坚持实体法与程序法相统一的原则。二是政治效果、法律效果、社会效果有机统一的原则。效果标准是公诉案件质量评价的首要标准，包括政治效果、法律效果和社会效果三个方面。其中，政治效果是党的路线、方针、政策对检察业务工作的根本要求，公诉案件的处理过程及结果必须符合党的路线、方针、政策，有利于维护国家政治稳定；法律效果是国家法律法规对检察业务活动原则、程序及其规范运作的基本规定和要求，公诉案件一方面要达到严厉打击犯罪及规范执法行为、促进执法公正的效果，另一方面要尊重和保护人权，通过对个案的处理达到实现社会预防的效果：社会效果是社会各界对公诉案件的满意度，通过办理公诉案件，实现社会公平正义，为社会主义和谐社会的构建创造条件。政治效果标准是法律效果标准的前提和基础，社会效果标准是法律效果标准的出发点和落脚点，法律效果标准是政治效果标准的制度化和具体化。三者相辅相成，是一个统一的不可分割的有机整体。因此，在评价公诉案件质量时，必须对其政治效果、法律效果和社会效果同时进行评估，不能单一地看对某个案件的处理结果。三是公正与效率原则。当今的司法主题是公正与效率，在公正的前提下讲效率，在提高效率的过程中体现公正，这是时代的要求、人民的要求、司法人员的工作准则。公诉案件的质量离不开公正与效率的衡量标准，因而，公正与效率原则也是保障公诉案件质量的重要原则。与此同时，还应坚持惩罚犯罪与保障人权相统一的原则，案件质量与公诉人切身利益相结合的原则等。坚持原则，制定标准，才能使标准具有合法性、可操作性、实效性。
　　
　　三、公诉案件质量考核标准的建议
　　
　　案件质量是检察工作的生命线，是现代司法追求的重要目标之一，是检察机关履行法律监督职能成效高低的衡量标准。为提高公诉案件的质量，检察机关应把明确质量标准，强化监督考核作为公诉业务的重点，转变执法观念，重构公诉案件质量评价标准，最大限度地发挥检察机关在打击犯罪、维护社会和谐稳定方面的作用。
　　建立公诉案件质量评价标准，应当严格依照实体法和程序法的规定进行细化和量化，把审查案件过程中公诉人执行法律的情况细分为可量化的若干项，并以打分的形式进行逐项考评，以每个案件总分的高低将案件质量的质级标准分为优秀、良好、合格、较差等，并按不同的质级，规定奖励或处罚的幅度。具体如何细分和量化，笔者建议设计制作《公诉案件质量考评表》，将每一案件划分为实体认定、程序规范、证据评价、办案效果和文书质量、卷宗归档等几个方面进行考核，规定明确的质量要求和扣分标准。
　　
　　(一)实体法方面
　　依照我国《刑法》规定，对公诉案件质量考核，在实体方面可设立以下考核项目：1、案件定性准确，考核以人民法院的判决书和人民检察院的起诉书为准；对一审法院判无罪的案件提起抗诉的，以上级检察院支抗或二审法院判决书为准。该项是实体法方面最为重要的一项，也是衡量公诉人执法水平的关键所在。2、无遗漏罪行和需要追究刑事责任的人，这是检测公诉人审查案件的责任心、认真程度的标准。3、制作案件审查报告内容完整、分析透彻，书写工整。公诉案件审查报告是一份编排科学、内容翔实的审查案件的综合性论证文书，是提高公诉人公诉能力的训练教科书。从这个意义上讲，严格公诉案件审查报告制度，是保障公诉案件质量的关键所在。审查报告的考核，重点应放在分析是否透彻上。如果能够达到分析透彻的要求，说明公诉人的法律水平较高，公诉案件的质量就相对较好。4、起诉书制作规范，指控犯罪事实清楚，语言流畅。公诉人的条理是否清楚，语言表达能力、文字功底如何，一份起诉书能够客观地有所反映。5、公诉意见书要求观点明确，论证充分，公诉人在法庭上要做到有理有据、有礼有度、能够反映出当代公诉人的风采，并取得良好的法律效果和社会效果。
　　
　　(二)程序法方面
　　依照我国《刑事诉讼法》及最高人民检察院《刑事诉讼规则》的相关规定，对公诉案件程序方面的考核，笔者建议设立以下考核项目：1、设立办案效率标准。以法定办案期限为基础，将办案效率设定为高效，一般和低效三种。10日内审结为高效、20日内审结为一般、20日以后审结为低效；重大、复杂的案件延长15日的，5日内审结为高效、10日内审结为一般、10日以后审结的为低效；对犯罪嫌疑人取保候审的案件，按照上述三个效率标准，分别设定为在30日内审结为高效，45日内审结为一般，45日后审结为低效。考核时，以移送人民法院的送达日期为准计算。2、建立跟庭考核制度。制定跟庭考核的内容，对公诉人出庭的公诉案件进行跟庭考核，对公诉人在法庭上的出庭公诉水平进行现场记分，资料入检察内卷，以备年终考核。3、设立征求意见项，公诉人在办案过程中所体现出的整体素质、文明程度等情况，应分别听取公安机关和人民法院业务部门的意见，以打分的形式，将结果记入公诉人员的年终案件考核之中。4、建立不起诉案件的处理程序，一是对成年人犯罪拟作不起诉的刑事案件，实行《公开审查听证制度》，二是对未成年人犯罪案件拟作不起诉的，实行《不公开座谈制度》，在办案过程中，公诉人员应当执行以上制度的有关规定。5，在法定期限内履行告知义务，该项既包括当事人权利义务、办案期限的告知，又包括案件移送后对侦查机关，驻看守所检察室的告知，以卷内有文字记载的文书为准，超期限告知或未履行告知的，年终考评时均予以相应的扣分。另外，还可以设置对案卷是否及时归档等程序方面的考核，公诉人对办结的案件，应在收到法院判决书后一个月内将卷宗整理归档，如果办案程序不严谨，案卷归档不及时，年终考评时应给予适当扣分。
　　总之，通过细化和量化实体方面和程序方面的考核项目，对公诉工作的办案程序、实体要求等执法要素进行细化分解，对公诉人员提出具体的规范要求，才有利于强化干警的质量意识和责任意识，以促进公诉案件质量的不断提