试论民检案件内部制约机制的完善

　　内容摘要：在民行检察领域要求受审分离但在实践中，存在受和审尚未真正的分离、内部监督制约不足、责任追究机制缺失等问题，为此，需要转变观念接受监督制约，创造条件实现受审分离，建立健全内部联系、制约机制，建立健全责任追究机制。
　　关键词：民检案件 受审分离 监督制约
　　
　　检察机关为了更好地维护申诉人的合法权益，加强法律监督，加强内部的监督制约，试行了受审分离机制，即对不服法院民行裁判的申诉案件，由控申部门归口受理，民检部门统一审查。实践表明受审分离机制有效地避免了申诉案件审查人员的“先入为主”，保证了案件审查的中立性，提高了申诉案件的审查质量，增强了办案活动的公开性和透明性。然而，这套机制在运作中还存在一些问题，需要加以完善，方能使其发挥最佳的功能。
　　
　　一、受审分离与内部监督制约的现状分析
　　
　　从现行受审分离机制的设计和运作情况看，我们发现内部的监督制约、责任追究等问题没有得到充分解决。具体地说，表现在以下几个方面：
　　
　　（一）受和审尚未真正的分离
　　按照最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，民行申诉案件的受理归口控申部门，民检部门只对申诉案件进行实质审查。民行申诉案件的受理权在控申部门，民检部门没有申诉案件的受理权，只有立案审查权、以及立案审查后的处理权。
　　尽管最高人民检察院对民行申诉案件受审分离有原则性的规定，但在实践中，各地的操作并不完全一致。在上海，根据上海市人民检察院的《检察实务手册》的规定，控申部门对通过接待窗口接收的申诉材料和来信的申诉材料享有登记备案的权力，对申诉件没有受理审查权；民检部门对直接接待的来访申诉直接受理、对信访的申诉材料审查受理。也就是说，对申诉案件的受理审查权在民检部门。我们认为，上海市人民检察院的这样规定在一定的程度上有利于民检部门的实际操作，但控申部门在民行申诉案件处理过程中的作用就非常小，有违受审分离机制设立的初衷。
　　
　　（二）内部监督制约不足
　　按照现有的机制，控申部门对符合受理条件的申诉件受理或者登记以后，将申诉材料移送给民检部门，就算工作结束。控申部门对申诉案件的办理情况基本上不掌握。遇到申诉人向控申部门了解办案情况，一般都转民检部门接待。这样做的弊端很多，既不能让当事人满意，又难以起到内部的监督制约作用。控申部门作为对外接待申诉、控告、来访的窗口，所有的工作时间都对外接待服务，接待服务好每一个来访者是控申部门的义务，也是维护社会稳定、避免涉检上访、越级上访的重要途径。对于控申部门受理的申诉案件，申诉人向控申部门了解情况，只要非属于法律禁止或限制的事项，控申部门应根据检务公开的要求，有义务和责任实事求是地予以答复。然而，控申部门要做到随时能够答复申诉人，就必须了解申诉件审查的进展情况。这里就存在一个问题，控申部门将申诉案件转民检部门审查后，是否需要定期向民检部门了解申诉案件的办理情况，民检部门是否有定期向控申部门反馈申诉案件办理进度的义务?也就是说，是否需要一个内部监督制约机制，如果需要，如何来建构内部监督制约机制？
　　
　　（三）责任追究机制缺失
　　在受审分离机制的运作中，主要涉及控申部门的接待人员和民检部门的审查人员。控申部门的接待人员对于符合受理条件的申诉案件应当给予受理，并按照相关规定转民检部门进行审查，民检部门应当按照规定进行审查，并作出相应的处理决定。如果控申部门的接待人员对于应当受理的申诉案件不予受理，剥夺了申诉人的申诉权，应当如何从制度上进行规制？如果民检部门没有按照规定的时间节点办理申诉案件，对民检部门又应当如何进行规制？这些问题，在原有的受审分离机制中都没有明确，需要进一步完善。
　　
　　二、实现受审分离加强内部监督制约
　　
　　（一）转变观念，接受监督制约
　　《最高人民检察院内设机构处理来信来访分工暂行办法》第一条规定，“控告检察厅统一接待来访，处理来信。其他内设机构接到的来信来访，除涉及本部门办理的案件等特殊情况外，应及时移送或者介绍给控告申诉检察厅接待、处理。”控申部门是专门的接待、受理部门，检察院其他内设部门仅负责对来信来访实质上的处理事宜。受审分离不仅仅适用于民行申诉案件，也适用于其他涉检的来信来访。
　　有的民检人员认为控申部门无权监督民检部门的工作。我们认为，这样的观点是错误的。因为民检部门行使检察权，办理申诉案件，象所有的权力一样也需要监督制约。不受监督制约的权力可能被滥用，可能侵害公民的权利。况且，控申部门对民检办案时限进行监督仅是一种内部监督制约形式，只涉及办案的时限，不涉及民检部门的实体审查权。按照高检发办字［2003］9号《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行）》第十一条规定，“首办责任制的落实和监督工作实行分级管理的制度。上级人民检察院负责协调、指导和检查下级人民检察院首办责任制的落实。控告申诉检察部门负责首办责任制实施中与本院有关部门和下级人民检察院的联系、协调，了解和掌握首办责任制的落实情况，及时向院领导和上级人民检察院报告，并定期进行通报。”控申部门处于首办责任制中重要环节，负责掌控申诉件的办理情况，并及时向院领导报告，实则对申诉件的实际业务处理部门形成了内部监督。
　　因此，我们必须对控申部门有一个正确的认识，控申部门不仅仅是刑事申诉和国家赔偿案件的办理部门，也是民行申诉案件的受理部门，享有对民行申诉案件的受理权；控申部门有权了解和掌握申诉件的办理情况，并将有关情况向院领导报告。
　　
　　（二）创造条件，实现受审分离
　　要真正实现受审分离实际上也很容易，只要对控申部门的人员进行合理的配置，配备足够的精通民事行政检察业务的人员即可。当然，要求控申部门的人员加强民行检察业务的学习，提高这方面的素质也行。我们设想，可以从民检部门调出若干名人员到控申部门工作，从事控申接待业务，主要针对民行申诉案件，接待民行申诉案件的申诉人，并对申诉件进行受理前的初步审查，向部门负责人提出是否受理的建议。主要审查以下内容：（一）人民法院的判决、裁定是否发生法律效力；（二）是否属于解除婚姻或者收养等人身关系的判决；（三）人民法院是否已经裁定再审；（四）是否属于向检察机关再次申诉；（五）是否属于人民检察院管辖。此外，这些人员还可以作为息诉事宜小组的当然成员，开展相关的息诉疏导工作。
　　
　　（三）建立健全内部联系、制约机制
　　1.办案信息的通报
　　受审分离作为一套具有监督、制约功能的工作机制，应当明确各个部门的权利和义务。对民检部门而言，应当明确民检部门具有定期向控申部门通报办案信息的义务。我们认为，可以设计民检部门定期的信息通报工作机制，这既有利于保证控申部门能及时答复当事人，也是控申部门、民检部门相互制约的基础。
　　民检部门可以设定内勤为责任人，专门负责向控申部门通报相关申诉件办理的信息。因为内勤一般不负责具体的案件，方便了解本部门办理申诉件的进展情况，况且，掌握本部门工作的情况也是内勤协助部门负责人开展工作的职责。
　　关于定期问题。如果要求民检部门每天都向控申部门反馈申诉件办理情况，显属不适，这样既不利于民检部门正常开展工作，也无现实意义，同时还可能影响控申部门的常规工作。因此，需要合理设计民检部门向控申部门通报办理申诉案件信息的时间。对于进入审查程序的申诉案件，由民检部门内勤在每月1日和15日将申诉案件的办理情况通报给控申部门。考虑到每月2次的通报业务，主要是由于民检部门在收到申诉材料后一个月内应做出是否立案审查的决定，2次通报有利于将立案信息及时反馈到控申部门。
　　
　　2.办案进展的跟踪
　　为了确保控申部门能够及时、有效地答复当事人，尤其是申诉案件处理过程中前来咨询结果的申诉人，我们认为应当在明确民检部门办案信息通报义务的同时，也应当明确控申部门对民检部门办理申诉案件的进展情况进行跟踪的权力，促使民检部门在规定的时间内办结案件，及时给申诉人一个合理的说法。
　　高检发办字［2003］9号《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行）》规定：“首办责任部门应在收到控告申诉材料后一个月内将办理情况回复控告申诉检察部门，三个月内回复办理结果。逾期未能回复办理结果的，应说明理由，并报经主管检察长批准后，可适当延长回复期限，但办理期限最长不得超过六个月。”此外，我们认为，在最高人民检察院的规定基础上，可以要求我们的干警提高工作效率，适当压缩办案时间［１］。控申部门在规定的办结时间以前，应当对民检部门进行必要的提醒，对于不能在规定时间内办结的，应当进行催办，并提请院办公室督办、提请监察部门效能监察。具体可以做以下设计：
　　控申部门在申诉案件移送民检部门20日后，民检部门没有反馈是否立案审查信息的，控申部门应当向民检部门发《提醒单》；在申诉件移送民检部门的时间到了一个月，民检部门仍没有反馈是否立案审查信息的，控申部门应当向民检部门发《催办单》；同时抄报院办公室和监察部门，院办公室可以报请检察长批准进入督办程序，监察部门可以进行效能监察。
　　控申部门在申诉件移送民检部门两个月后，民检部门没有反馈审查结果信息的，控申部门应当向民检部门发《提醒单》；在申诉件移送民检部门达三个月，民检部门仍没有反馈审查结果信息的，控申部门应当向民检部门发《催办单》；同时抄报院办公室和监察部门，院办公室可以报请检察长批准进入督办程序，监察部门可以进行效能监察。
　　
　　（四）建立健全责任追究机制
　　一项制度能否取得成功，关键在于制度中是否存在充分、必要的责任条款，便于检查、督促，找出原因并加以改进。受审分离制度当然应当明确责任分工和不履行职责的后果。一是要明确责任人。两部门的负责人主要承担部门间工作协调、制度执行情况的督促、检查工作；内勤主要承担数据的汇总、统计、核对、信息反馈和协助部门负责人做好日常检查工作；承办人则负有执行工作制度，发现存在的不足并提出改进意见的义务。二是明确违职后果。没有责任后果的规定，责任要求便无从落实。受审分离的责任机制应与我们的考核机制和纪律规定进行有机结合，形成奖惩的具体规定。
　　具体来说，院办公室根据控申部门移送的《催办单》以及督办相关规定，可以报请检察长批准对未能在规定时限内办理的申诉件进行督查。在督查中，一旦发现无正当理由未按时、按要求完成的情况，及时通报监察部门。
　　监察部门根据控申部门、院办公室提请或依据掌握的申诉件处理情况，对于无正当理由未按时、按要求完成并产生不良影响的，必须进行立项监察。经效能监察，对于须追究部门和个人责任的，监察部门应及时提交检察长办公会讨论决定。
　　院办公室、监察部门经过督办、监察，可视情况提出工作建议、限期整改、考核扣分等不同意见。对于责任部门及责任人未按时、按要求办理申诉件的，列入考核内容。
　　监察部门应定期将对民检、控申等部门
　　办理申诉件的效能监察情况在院内通报。
　　
　　注释：
　　［１］宝山检察院要求民检部门在受理后20日内作出是否立案审查的决定，一般的申诉案件要求在2个月内办结。实践告诉我们，这样的要求，民检部门是能够做到的。