论职务犯罪侦查之法律监督属性

　　内容摘要：人民检察院是国家的法律监督机关，职务犯罪侦查权是与法律监督职能不可分割的重要组成部分。只有站在法律监督的高度，才能充分发挥职务犯罪侦查的作用；只有把职务犯罪侦查与其他监督工作紧密结合，才能推动检察工作的全面发展。从而实现国家行政、审判、检察等权力的配合与制衡。
　　关键词：法律监督 职务犯罪侦查 属性
　　
　　长期以来，很多人将检察机关的职务犯罪侦查等同于公安机关的刑事犯罪侦查，认为“检察机关对国家工作人员职务犯罪行为的侦查与公安机关对普通公民犯罪行为的侦查本质没有不同”。这种观念体现在立法上，就是没有关于职务犯罪侦查的专门规定。此外，检察机关侦查权限不足。如，在刑事拘留期限上，检察机关只有７天，而公安、安全和海关缉私局等机关有３０天；在技术侦查方面，检察机关基本上是空白。法律资源的缺乏给职务犯罪侦查工作带来重重困难。受制于现状造成检察机关职务犯罪侦查权限小、能力弱，与反腐败斗争的艰巨性、尖锐性和复杂性形成极不相称的局面。实践中，有些检察机关不得不借助于纪检部门的两规手段来解决强制措施不足、侦查手段有限的问题。检察机关作为反腐败斗争主力军的作用得不到充分发挥。
　　将检察机关的职务犯罪侦查和公安机关、国家安全机关、海关缉私局的侦查等同起来的根本原因在于，人们不清楚职务犯罪侦查内在所具有的法律监督本质属性。宪法第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。如何理解国家根本大法所确立的通过法律监督实现国家权力的分工负责和相互制约，以及将职务犯罪侦查纳入法律监督轨道，并以此实现国家行政、审判、检察等权力的相互配合和制约的立法精神，成为问题的关键。
　　
　　一、职务犯罪侦查的法律监督属性
　　
　　关于职务犯罪侦查的属性，贾春旺检察长在全国检察机关第六届反贪污贿赂侦查工作会议上曾经做过精辟论断。他指出：“职务犯罪侦查权，是与法律监督职能不可分割的重要组成部分。依法治国，重在依法治权、依法治吏。职务犯罪是国家工作人员利用职务实施的犯罪，是行使权力过程中的腐败现象。这种行为严重亵渎职守，破坏国家法律正确实施。检察机关对国家工作人员职务犯罪依法进行立案侦查和追诉，目的是保障国家工作人员正确行使权力，促使其严格执法、廉政勤政……由此可以看出，职务犯罪侦查不同于一般刑事侦查，具有明显的法律监督性质”。
　　贾检察长的重要讲话，深刻地揭示了职务犯罪侦查工作与法律监督的内在联系。只有站在法律监督的高度，才能真正把握职务犯罪侦查的实质；只有将职务犯罪侦查纳入法律监督的大局之中，才能充分发挥职务犯罪侦查的作用；只有把职务犯罪侦查与其他监督工作紧密结合起来，才能推动检察工作的全面发展。在法律监督的理念下，对职务犯罪侦查进行重新认识，准确定位，有利于我们把握规律，实现职务犯罪侦查乃至于整个检察工作的不断创新发展。
　　
　　（一）法律监督的本质
　　宪法规定检察机关是国家的法律监督机关。但是，对于什么是法律监督，至今没有一部法律乃至内部规定做出过明确的界定。理论界对此也是众说纷纭，但这些观点均未准确揭示法律监督的本质。
　　贾春旺检察长在全国六侦会议上指出，“我国检察机关是国家的专门法律监督机关，其法律监督性质和地位，是由我国国体和政体决定的。这是社会主义制度区别于资本主义制度，人民代表大会制度区别于三权分立制度的一个重要体现，是对社会主义检察机关本质属性的科学揭示，也符合中国的具体国情”。贾检察长的这段讲话，对法律监督理论研究，有着方法论意义上的作用。
　　首先，我们应当从政治制度层面来理解法律监督。我国实行的是人民代表大会下的“一府两院”制。依照人民主权原则，全国人民代表大会作为代议机关，代表人民集中行使国家最高权力，处于我国权力架构的顶端，由其产生的政府、法院和检察院分别行使行政权、审判权和检察权，处于我国权力架构的第二层。行政权、审判权和检察权分工配合，共同向最高国家权力机关负责，形成了稳固的三角锥形的政权组织结构。这与西方国家三权分立的平面三角权力架构明显不同。但是，正如三权分立通过在立法、行政和司法机关之间设置种种牵制从而实现权力制衡一样，人民代表大会制在真正体现人民主权并提高权力运行效率的同时，也存在着防止权力因缺少制约而导致滥用和腐败的需要。人大是最高国家权力机关，主要职能是立法和宏观监督。如果由处于上位的人大直接干预行政、审判事务，将可能出现由“监督制约”变成“包办代替”的情况。如果将其降格至与行政、审判机关相互牵制的地位，则又与它的权力属性不符。此外，由行政或审判机关下属的某一职能部门来实现这种制约显然也是不能成立的。因此，人大之下还必须设立专门的机关，使其与行政、审判机关一道，实现权力运行的相互制约。这个专门的机关就是检察机关。人大将监督法律实施的权力通过宪法授予检察机关行使，形成检察权与行政权、审判权在同一平面上的相互配合、相互制约的权力机构，保证权力正确运行而不被滥用。
　　其次，我们应当从历史传统层面来理解法律监督。要在落后的农业社会基础上行使大国繁重的国家职能，建立一个以权威为主导的中央政权和义务为本位的社会、一支庞大的官僚队伍以及将效率作为整个国家生活的主导价值取向，成为当然选择。体现在国家管理模式上就是管理体制的集权化、简约化。但是，各级官吏集立法、行政和司法大权于一身，权力不受限制，极易产生腐败。因此治吏成为每个朝代统治的重要内容，此所谓“明主治吏不治民”。设立一个专门的国家机构对各级官吏权力行使情况进行监督十分必要，御史制度由此产生。其最重要的职能，就是“肃正纪纲，纠弹百官”。用现在的话说，就是查处贪污受贿犯罪、追究渎职失职行为。在这样独特的传统政治法律文化基础上，经过对西方和苏俄检察制度进行选择性植入，我国的检察制度得以呈现今天的面貌。尽管岁月变迁，社会政治、经济、文化状况发生了巨大改变，但“治吏”的传统始终如一、“治吏”的制度传承沿袭。当代检察制度在国家机关中的地位、性质、职能、领导体制、机构设置、运作方式、制约机制、官员选任、司法属性、历史作用等方面，与延续了两千多年的御史制度有着十分惊人的相似，就是一个有力的佐证。
　　
　　（二）职务犯罪侦查的属性
　　笔者认为，检察机关法律监督的方式是教育、建议、纠正、查处等四种。查处即对职务犯罪案件进行立案侦查，是指检察机关在办理自侦案件过程中依法进行专门调查工作和采取有关的强制性措施的活动。职务犯罪侦查是法律监督方式中最重要、最严厉的一种，集中体现了法律监督的权力制约本质。
　　首先，法律监督旨在保证国家行政权和审判权的正确行使，而职务犯罪侦查正是对不正确行使国家权力的行为“紧急制动”，因此符合法律监督的权力制约本质。国家工作人员是宪法和法律的执行者和实施者，国家的一切管理活动都是通过他们的职务活动来实现。当职务行为偏离法制轨道时，必须给以紧急制动，纠正这种权力脱轨现象，职务犯罪侦查的意义就在于此。当国家工作人员涉嫌职务犯罪时，就必须追究行为人的刑事责任，以剥夺其行使权力的能力和资格并警示后来者。检察机关的职务犯罪侦查是针对行使公权力者，是为了保障权力的正确行使，因而具有了法律监督的属性。这正是它和公安机关的普通刑事犯罪侦查的本质区别。
　　其次，职务犯罪侦查权的行使，使得检察机关法律监督具有必要的刚性和强制力保障。正是有职务犯罪侦查作为手段，才使得教育、建议、纠正等“相对柔性”的法律监督方式同样具有权威性。正是“强力对强力”才使检察机关能够对处于强势的监督对象真正起到权力制约的作用。贾春旺检察长指出，“执法不严、司法不公现象背后往往隐藏着职务犯罪，主要是行贿受贿。要解决执法不严、司法不公问题，仅仅监督纠正诉讼中的违法行为是远远不够的，必须依法严肃追究其背后的职务犯罪，而这种追究只有通过侦查才能实现。离开了职务犯罪侦查权，检察机关就难以查清执法和诉讼活动中的违法情况，更不可能发现和证实背后的职务犯罪，对执法和诉讼活动的法律监督就会软弱无力。由此可以看出，职务犯罪侦查……不仅与检察机关履行法律监督职能密不可分，而且对检察机关履行好宪法和法律赋予的法律监督职能具有特殊重要的意义”。
　　
　　
　　（三）关于对职务犯罪侦查权的制约问题
　　主张取消检察机关职务犯罪侦查权的人们，有一个共同的疑问：公安机关的刑事犯罪侦查权受到检察机关的监督和制约，检察机关的职务犯罪侦查权又由谁来监督和制约呢？检察院是法律监督机关，那谁又来监督检察院呢？权力不受监督，必然会被滥用。对职务犯罪侦查权的监督和制约问题关系到检察机关职务犯罪侦查权的存废，关系到现行检察制度的存亡，成为摆在我们面前不得不面对的严峻话题。
　　我们认为：首先，职务犯罪侦查权不是居高临下的上位权力。在国家权力结构中，检察机关作为法律监督机关，与行政、审判机关处于平等地位，在同一平面共同行使国家权力。职务犯罪侦查是检察机关在平等权力主体间实现权力制约的一种途径。职务犯罪侦查权的指向是拥有国家行政、审判权力的特定群体，从本质上看是公权之间的平等制约。
　　其次，职务犯罪侦查权不是实体的权力。法律监督从整体上看是一种程序性的权力。职务犯罪侦查只具有启动追诉程序的意义，而不具有实体处分的权力。检察机关进行职务犯罪侦查时，强制措施必须由公安机关执行，职务犯罪嫌疑人有罪无罪、罪轻罪重必须由审判机关作出终局裁判，检察机关没有任何对人身和财产的处罚权。职务犯罪侦查权只有得到其它国家权力的配合与支持，才能得以完整的行使。
　　我国法律监督的宪政设计，是强力对强力的制度安排，目的就是使得国家权力处于“无往而不在的监督（制约）之中”，从而给予公民权利以最大限度的关怀。当前正处于社会转型期，职务犯罪呈高发态势。因此，检察机关的职务犯罪侦查权不但不应该削弱，相反还应当强化，才能形成对权力行使者更具威慑力的制约，为权利提供更充分、有效的保障。
　　
　　二、法律监督理念指导下的职务犯罪侦查工作
　　
　　（一）强化程序意识，提高职务犯罪侦查水平
　　法律监督的程序性特征，要求职务犯罪侦查工作必须程序公正、程序合法。实践中，检察机关有许多案件很有价值，案件侦破也很成功。但是在办案过程中，由于侦查人员程序意识、证据意识不强，最后案件在法院审判环节常常遇到证据不足的尴尬。结果是大案变小案，小案变没案，有的甚至还导致国家赔偿的严重后果。
　　我们认为，检察业务基本上可以分为两大类。一类是审查类业务，包括侦监、公诉、民行、监所和控申等部门。此类业务司法属性明显，其中公诉工作最具代表性。另一类是侦查类业务，包括反贪污贿赂和反渎职侵权两部门，此类业务行政属性明显。这两类检察业务的工作方式和思维模式具有截然相反的特点：审查类是消极、被动型；侦查类的则是积极、主动型。长期在公诉等审查类部门工作的干警程序意识较强，而侦查意识和技能较弱；长期在侦查类部门工作的干警具有很强的侦查意识，但程序意识、证据意识较差，在一定程度上影响了办案质量。这正是当前制约法律监督能力的瓶颈。因此，应当分批次地把侦查部门的干警送到公诉部门学习和锻炼，增强程序意识、证据意识，从而提高侦查能力和水平，保证办案质量。
　　
　　（二）“四管齐下”，增强职务犯罪侦查工作效能
　　“教育、建议、纠正、查处”这四种监督方式在效力方面是循环递进的，有着很强的内在逻辑关系，形成完整的法律监督工作体系，既符合当前检察工作的实际，又与中央提出的“教育、制度、监督”的反腐败工作体系相一致。体现在职务犯罪侦查工作中，就是通过办案，发现发案单位存在的问题，并针对存在的缺陷和漏洞进行专项整治，达到标本兼治的效果。
　　一是查办案件。在新形势下，从建设社会主义和谐社会的大局出发，要突出查办损害群众利益、群众反映强烈的职务犯罪案件，充分发挥检察机关查处职务犯罪、维护社会稳定的职能作用。检察机关应当加大反贪污贿赂工作力度，维护国有资产安全，同时加强渎职侵权检察工作，确保国家工作人员依法正确行使职权。
　　二是廉政教育。人民检察院组织法第四条规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争”。通过廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话、廉政承诺和廉政情况报告等多种形式的教育，使国家工作人员树立正确的权力观，形成依法行使权力的自律机制。将教育作为法律监督的方式之一，不仅关注到教育在预防和治理职务违法犯罪中的重要作用，而且符合我国“德主刑辅”的传统文化特征。拥有职务犯罪侦查权的检察机关作为教育主体，具有更强的权威性和针对性，使教育更具说服力和震撼力。
　　三是检察建议。它主要包括两方面的工作内容：一是对国家机关情节轻微的不依法履行职责的行为，向其单位提出要求其改正的建议；二是对国家机关工作制度中存在的可能诱发职务犯罪的缺陷，提出完善制度和规范运作的建议。检察建议与职务犯罪侦查的内在联系在于：在侦查活动中发现有关单位的违法行为或制度漏洞，为检察建议提供依据；职务犯罪侦查使得检察建议具有相当的权威，促使有关单位改正违法行为或改进相关制度；有关单位按照检察建议，建章立制，防微杜渐，防止新的、更严重的犯罪行为发生，达到了预防职务犯罪的目的。
　　四是纠正违法。是指检察机关主要运用纠正违法通知书的形式，纠正严重违法行为。人民检察院组织法第19条、刑事诉讼法第76条、第224条等对此做了明确的规定。在查处职务犯罪的过程中，对尚未构成犯罪的严重违法行为，检察机关应当提出纠正意见，防止其进一步滑向犯罪的深渊。这是检察机关作为法律监督机关应当承担的职责，并与职务犯罪侦查工作紧密联系，是法律监督的重要方式之一。
　　
　　（三）加强与其他监督主体的配合，拓展职务犯罪侦查工作空间
　　我国的监督体系是由党委党纪监督、人大权力监督、政协民主监督、政府专门机关监督、司法监督和社会监督组成的。法律监督作为一种司法监督，是这一监督体系的重要组成部分。根据中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》关于“充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督整体效能”的要求，检察机关要主动将法律监督纳入国家的监督体系之中，充分运用各种监督资源，积极拓展职务犯罪侦查空间，提高查处和预防职务犯罪工作的能力。
　　加强与党委的纪检、组织部门的联系和配合。在查办案件过程中，发现党员干部有违反党纪行为但尚未构成职务犯罪的线索，及时移送纪检部门；对纪检部门移交的职务犯罪案件，要及时立案侦查；及时将涉嫌职务违法犯罪的党员干部情况报送纪检部门，并提出相应的党纪处分意见；及时将举报、查办涉嫌职务违法犯罪的干部相关情况报送组织部门，协助组织部门做好对干部的监督管理工作。
　　加强与人大的联系和配合。定期向人大常委会汇报查处职务犯罪等法律监督工作情况，积极争取人大及人大代表对职务犯罪侦查工作的理解和支持；对人大在执法检查等工作中发现并移送的线索和交办的案件，及时组织力量调查处理并报告办理情况；对人大任命的国家工作人员涉嫌职务犯罪的案件，及时将案件事实及相关证据材料报送人大，配合人大对其任命的国家工作人员进行有效监督。
　　加强与政协的联系。定期向政协通报查处职务犯罪等法律监督工作情况，积极争取其对检察工作的理解、支持；认真倾听各民主党派关于廉政建设方面的意见和建议，改进职务犯罪侦查工作；共同开展查处和预防职务犯罪工作的调查研究。
　　加强与监察、审计等政府专门机关的协调和配合。对违反政纪行为但尚未涉嫌职务犯罪的线索，及时移送监察部门处理；对监察部门移送给检察机关的职务犯罪案件线索，及时调查处理并反馈办理情况；及时将涉嫌职务违法犯罪的公务人员情况通报监察部门，并提出相应的政纪处分意见；保持与审计部门的联系，对其发现并移送的职务犯罪案件线索，认真调查处理并反馈情况。
　　加强与新闻单位的联系。密切与新闻单位的联系，加强反腐倡廉宣传工作，营造廉洁诚信的社会氛围，为职务犯罪侦查工作创造良好的社会环境；建立信息沟通机制，对新闻单位反映的损害群众利益、社会反映强烈的问题，检察机关要及时调查，查处其背后可能隐藏的职务犯罪行为，支持新闻单位开展舆论监督；向新闻媒体通报查处职务犯罪工作情况，并为其跟踪报道和监督提供便利条件，增强职务犯罪侦查工作的社会效果。