国外行政公益诉讼的演变与发展

　　内容摘要：通过对美国“私人检察长”制度、法国的越权之诉、日本的民众诉讼等外国典型的行政公益诉讼制度的考察发现，国外行政公益诉讼有如下发展趋势：诉讼主体范围不断扩大，司法审查范围不断宽泛，寻求行政权规制等维护的平衡。
　　关键词：公益诉讼 行政程序 司法审查
　　
　　随过对外国典型的行政公益诉讼制度考察，可以从中思考这些制度背后的发展规律。
　　
　　一、美国的“私人检察长”制度
　　
　　美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份起诉无利害关系的行政行为的制度后，才正式形成。受传统当事人适格理论影响，美国对于行政诉讼原告资格的限制一开始是非常严格的，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，称之为“直接利害关系”原则。直到1940年桑德斯兄弟无线电广播站控诉美国联邦电讯委员会一案，美国法院承认了竞争者的起诉资格，把行政诉讼的受案范围从“权利损害”逐步调整为“利益影响”之后，美国的行政公益诉讼才开始得以确立。对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护正式进入美国司法审查的视野。此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的原告资格。
　　在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院首倡了“私人检察长理论”。为适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地作出调整。对起诉资格作出普遍性规定的是1946年《行政程序法》，该法第702条就“复审权”作如是规定，“因行政机关致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。”有些州在法律中明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。以环境诉讼为例，密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提起诉讼的资格的法律。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，从而在各自调整范围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍。
　　为了倡导民众提起行政公益诉讼，弥补检察总长关注民众利益的不足，美国设立了相应的激励机制。一是建立风险报酬制度。如果公益诉讼胜诉，律师的报酬是赔偿数额的一定百分比。此机制为很多本来无法支付诉讼费的人提供了私人律师，但同时也阻碍了一些诉讼标的小却很有意义、或救济方式非金钱补偿的公益诉讼案件。二是颁布费用转移法规。1976年民权律师费补偿法案规定，国家为金钱补偿较少、被告通常是政府机关的公益诉讼诉讼提供合理的律师费。这些法规使一系列以前不会被考虑的案件有机会接受审理。三是奖励告发人诉讼。这是联邦民事欺诈索赔法案中的一项条款，该条款允许个人代表美国政府起诉任何收到或使用政府资金并从中获利的个人或实体（包括州和地方政府）的欺诈行为。在所谓的“吹哨人”（即告发人）进行投诉、告发案件书面存档受理之后，司法部需要在60天内对告发的信息进行调查，确定是否参与该案件的诉讼，司法部也可以要求延期。如果司法部决定参与诉讼，则将承担起案件起诉的主要责任，并且告发人可以获得赔偿的15%至25%；如果司法部决定不参与案件，告发人可以自行调查并提起诉讼，如果成功，将能获得赔偿的25%至30%以及补偿预先支付的律师费和其他合理费用。告发人诉讼是政府法律救济私人化现象的一个例子，它允许个人担当“私人检察长”以打击腐败行为。告发人诉讼赔偿金额在美国累计达80亿美元，告发人从中获得的金额达到了10亿美元。[1]
　　
　　二、法国的越权之诉
　　
　　法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。法国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种，越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。一种客观行为，无论是总统作出的，还是最下层的行政官员所为，都可以被公民以“越权行为”提起诉讼，由行政法院对其进行合法性审查。虽然法院在决定是否受理此种诉讼时要求起诉者表明他在其中的特殊利益，但这种利益可以是非常间接的，如纳税人可以主张由于其所在的地方市政委员会未按照法律订立合同致自己利益受损。这种利益还可以是道义上，如一位具备担任某一官职的资格的公民可以阻止任命那些不具备相应资格的人。[２]法国甚至规定了许多优惠政策，如：规定越权之诉可以免去律师代理，事先不需要交纳诉讼费用等，来鼓励人们提起越权之诉。
　　法国的越权之诉有着自己的制度特色。首先，越权之诉体现法国司法权对于公共利益的救济与保护。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。法国行政法院的法官在案件审理过程中可以通过某些法律标准取消被诉的政府行为，这些法律标准是分等级的，最高是宪法标准，其次是欧盟法标准，再次是普通法律标准，最低是法规标准。其次，越权之诉审查的范围宽泛，既包括形式审查也包括实质审查。对于司法权在那些范围内可以监督行政权，这在法国有一个发展过程，但总的呈现出司法审查的范围和深度逐渐扩大的趋势。现在行政法院的法官有权对被诉行政行为的形式和实质内容的合法性都可以进行审查。法官审查行政行为的形式合法性主要指需要查明行政机关是否有权做出此行为。法律规定任何行为的做出都应有动因（动机），如果法官认为行政机关做出的行为找不到动因（动机），该行为将会被撤消。法官对被诉行政行为的实质审查主要围绕行政机关做出决定是否有充分的依据，包括审查行为人做出该行为是要追求什么目的。被诉行政行为追求的目的很明显是为谋求私人利益的话，这个行为肯定要被撤消。第三，越权之诉中被诉行政行为如果被判决撤销，该行为自始不发生法律效力。第四，越权之诉的启动主体和审查范围都十分广泛。这与法国发达的行政诉讼制度有很大关系，作为司法权的行政法院对于行政权的合法运行具有强大控制力。在法国，行政决定的直接相对人、因为违法行政决定而受到直接利益侵害的第三人、集体利益受到行政决定直接影响的工会、社团等团体、负有维护公益职责的行政机关，甚至行政机关自身都能提起越权之诉。当然，行政机关提起越权之诉的条件是当行政机关所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵害，而其本身无权撤消或改变此项决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤消这项违法的决定。越权之诉的原告要求保护的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊严、集体荣誉、环境美等，而且不限于现实利益，将来的利益如果确实存在，也可提起越权之诉。
　　
　　三、日本的民众诉讼
　　
　　在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。《行政事件诉讼法》第5条规定：本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。《行政事件诉讼法》第四章第42条规定：“民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。”民众诉讼具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼”。[3]日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，可以准用抗告程序、当事人诉讼的程序。
　　
　　日本行政法学者认为，民众诉讼目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，也就是我们所说的公共利益。使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。
　　值得注意的是，日本的民众诉讼只能在法律所规定的场合由法律所限定的人提起。而且，日本现行《行政事件诉讼法》不存在国民对国家的行政机关、独立行政法人的职员等的违法或不当的公款开销、财产取得、管理或者处分直接要求予以监查或纠正的制度，日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被承认，在与国家的关系上不承认这种诉讼。
　　
　　四、国外行政公益诉讼的发展趋势
　　
　　除了上述三国的行政公益诉讼制度外，私力救济的行政公益诉讼在很多国家都已经落地生根。在这些制度的构建和发展中，出现了以下的特色和共同的发展趋势：
　　一是诉讼主体范围不断扩张。各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。在法国的越权之诉中，家庭保护全国联合会、防止酒精中毒委员会、省狩猎联盟、维护著作权的作家协会等社团都享有行政公益诉讼的诉权。美国行政诉讼的主体先从明显的当事人扩大到了竞争人、再扩大到了消费者；先扩大到现有经济利益的消费者，再扩大到了受非经济损害的消费者，最后发展成非利害关系人均可提起。
　　二是司法审查范围不断宽泛。很多国家没有在行政行为的类型方面加以限制，只要影响到了公民利益，即可成为被诉对象，这是公民运用诉权通过司法权全面规制行政权的广泛实现。尤其是被诉行为并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。法国、美国等对此都有明确的判例和规定。德国行政法院规定，除了违宪案件和联邦法律明确授于其他法院管辖权的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美国，具有重大的政治、社会和经济意义的争议通常都会在美国法院提起诉讼并且通过民事诉讼程序得以最终解决。
　　三是寻找行政权规制与维护的平衡。尽管诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都明确规定行政公益诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。尤其是普通民众把维护公益作为义不容辞的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权的背景下，仍须采取一些措施在行政权的规制和维护之间寻找一种平衡。
　　
　　注释：
　　［１］刘卉：《美国公益诉讼全方位保护公众权益》，《检察日报》2004年11月23日。
　　［２］赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，《政法论丛》2002年第10期。
　　［３］［日］盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432页。