我国存疑不起诉制度的若干思考

　　内容摘要：现行刑事诉讼法设置的存疑不起诉制度，随着司法实践的发展，制度本身的一些不完善之处，以及对检制度认识上的模糊性日益暴露出来，通过分析存疑不起诉的制度价值和实践作用，从而提出完善我国存疑不起诉制度的建议。
　　关键词：存疑不起诉缺陷建议
　　
　　现行刑事诉讼法增设了存疑不起诉制度，进一步完善了我国刑事诉讼的不起诉制度，使检察机关公诉权的设置更趋科学、合理，公诉权的内容更加丰富、充实，更能适应复杂的公诉实践。随着司法实践的发展，存疑不起诉制度本身的一些不完善之处，以及对该制度认识上的模糊性日益暴露出来，进而导致在适用法律时的不规范和混乱。
　　
　　一、存疑不起诉的制度价值
　　
　　（一）存疑不起诉制度是无罪推定原则的必要配置
　　无罪推定原则是现代刑事诉讼的一块基石，其根本价值在于使被告人在诉讼程序上得到一定程度的保护，实现一种诉讼对抗的平衡。我国现行刑事诉讼法吸收了无罪推定原则的一些合理要素，形成了具有中国特色的无罪推定原则。刑事诉讼法第12条规定：未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。基于无罪推定的证明责任分配，一般情况下，证明被告人有罪的责任始终由追诉机关承担，并在不能证明被告人有罪的情况下，应当作出对被告人有利的判定。我国刑事诉讼的侦查、公诉、审判相对独立的阶段式诉讼结构，决定了在不能证明被告人或犯罪嫌疑人有罪的情况下，各个诉讼阶段的机关有权且应当在自己的职权范围内作出对被告人或犯罪嫌疑人有利的判定，终止诉讼程序。具体体现为侦查机关可以作出撤销案件的决定，在审查起诉阶段检察机关可以作出存疑不起诉的决定，审判机关可以作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。
　　（二）存疑不起诉制度的设置是诉讼经济和效率原则的必然要求
　　刑事诉讼活动不同于一般的认识活动，其证实或证伪的过程不但受一定的诉讼资源和诉讼手段的制约，而且必须在严格的程序法规范和限制下进行。刑事诉讼活动所查明或证明的案件事实只能是对原始案件事实的无限接近，而不可能绝对相同。刑事诉讼活动的特殊性决定了追诉机关不可能无休止地对案件事实进行查证。在案件经历补充侦查，发现仍然证据不足，不符合起诉条件的，检察机关作出存疑不起诉决定，及时终止刑事诉讼程序，案件不再进入审判程序，可以避免有限司法资源的无谓浪费和诉讼过程的无谓拖延。
　　（三）存疑不起诉制度的确立符合现代刑事诉讼价值追求的基本趋势
　　一切形态的刑事诉讼，都潜存着两种基本的价值追求：安全和自由。前者追求保障社会和社会多数成员不受犯罪行为的侵害，维护社会秩序和社会安全；后者追求保障社会成员个人的自由，核心内容是保障犯罪嫌疑人、被告人的基本权利不受国家权力的非法干预和侵犯。存疑不起诉制度的设置，体现了对犯罪嫌疑人权利的保护，与刑事诉讼法规定的起诉制度（如起诉的条件要求）相结合，从而实现保障无罪的人不受刑事追究的任务。
　　
　　二、存疑不起诉制度在司法实践中的作用
　　
　　根据现行刑事诉讼法的规定，刑事诉讼的一般流程是侦查、公诉、审判、执行的前后相继。从我国目前的刑事诉讼模式和运作的实际情况看，庭审功能被严重弱化，庭审形式化倾向比较严重，审判前程序较之于审判程序来说对案件质量的保证更起决定性作用。
　　侦查活动是一项由结果探究原因的回溯性的活动，是对已发生的案件事实的再现，并且是在特定的时空条件下进行的，不但要受程序法的规制，而且受制于侦查的物质技术水平、侦查手段等客观条件的限制。侦查活动的回溯性，以及认识主体在特定时空条件下认识能力的有限性，决定了侦查结果与案件原初事实可能出现不一致的情形。这种不一致通过侦查活动（特殊的认识活动）获取的证据体现出来。在审查起诉阶段，对于公安机关侦查终结移送审查起诉的案件，检察机关经过审查得出的结论无非有三种：第一种是犯罪嫌疑人实施了某种犯罪行为，第二种是犯罪嫌疑人没有实施某种犯罪行为，第三种是犯罪嫌疑人是否实施某种犯罪行为处于真伪不明的状态。
　　在上列的第三种情况下，真伪不明的状况实际上包括两种情况：一是犯罪嫌疑人确实实施了某种犯罪行为，但凭现有的证据情况不能认定其有罪；二是犯罪嫌疑人确实未实施某种犯罪行为或犯罪行为并非犯罪嫌疑人所为，但根据现有证据情况无法认定其无罪。这样的真伪不明状况出现后，由于诉讼活动的特殊性，要求司法机关对业已启动进行的诉讼活动及结果必须作出结论。具体到审查起诉阶段，在既不能提起公诉又不能认定犯罪嫌疑人无罪的情况下，检察机关又不能不作出结论，因此审查起诉阶段需要设置存疑不起诉制度来解决这一问题。这在国外的刑事诉讼立法中也有所体现，如英国刑事诉讼法规定，如果检察官认为案件的证据不充分，可以作出不起诉决定。据资料统计，在英国经过检察机关审查后的案件，决定不起诉的占12%，其中70%是因证据不足而决定不起诉。日本的刑事诉讼中，当案件欠缺诉讼条件及被疑事实不构成犯罪或没有犯罪嫌疑时，检察官应作出不起诉处分。从存疑不起诉适用的对象看，对于第一种情况，存疑不起诉制度可以起到保护犯罪嫌疑人权利的作用。既然无法从法律上判定其有罪，提起公诉后，法院也会对其作出无罪判决。为实现程序正义，不将此类案件的犯罪嫌疑人交付审判，可以使其早日从诉讼中解脱出来。虽说从事实层面不能否定他有罪，但给予其公正的诉讼待遇，使其享有应有的诉讼权利和实体权利。对第二种情况，则可以起到防止错误起诉，错误交付审判情况的发生，最大限度地避免无罪的人受到错误审判，防止错案发生，保护无辜的作用。
　　
　　三、我国存疑不起诉制度的缺陷
　　
　　（一）在配套制度的设计上，仍体现了强烈的追诉倾向，使存疑不起诉制度承载了其不应有的追诉职能
　　从立法逻辑上讲，刑事诉讼法第三章已经规定了完整的起诉制度，检察机关追诉犯罪的职能完全可以通过起诉制度来实现，存疑不起诉制度的设计目的是为了解决案件事实处于真伪不明状态，犯罪嫌疑人罪与非罪无法确定，检察机关又不能拒绝作出判定的问题。从我国刑事诉讼法规定的侦、控、审分工协作来看，在一般情况下检察机关并不具有侦查权力（职务犯罪侦查、审查起诉阶段的补充侦查等除外）。易言之，一般情况下，未经侦查机关侦查终结将案件移送审查起诉，检察机关主动启动刑事诉讼程序于法无据。检察机关作出存疑不起诉决定，从法律上即推定被不起诉人无罪，是终结诉讼程序而不是中止诉讼程序，此后，未经侦查，检察机关直接提起公诉是没有法律依据的。
　　在存疑不起诉制度设置之前，我国在司法实践中的做法是疑案从无，疑案从挂，疑案从拖，极大地损害了诉讼活动的严肃性和当事人的合法权益，也损害了司法机关的威信。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）规定检察机关在作出存疑不起诉决定之后，在发现新的证据，符合起诉条件时，仍可以提起公诉，并且没有规定是否受诉讼时效的限制。这就相当于一方面宣告被不起诉人在法律上是无罪的，但又同时告诉公众检察机关把无罪的人仍当作犯罪嫌疑人对待。无罪的决定已经作出，却无法解除犯罪嫌疑人有罪的束缚，这是自相矛盾的。同时没有追诉时效的限制，相当于虽然形式上宣告了被不起诉人无罪，但又没有限制地将案件挂了起来，又似乎回到了以前的“疑案从挂”的老套路上，使存疑不起诉的公信力受到严重影响。
　　从实际情况看，在检察机关作出存疑不起诉决定之后，极少有发现新的证据，符合起诉条件，再次提起公诉的情况发生。这在一定程度上说明《规则》第二百八十七条的规定缺乏实益性和现实基础。实际上，对追诉程序的启动，完全没有必要作出《规则》第二百八十七条这样的规定。当有新的证据或证据线索时，在追诉时效期限内，可以由侦查机关依法启动立案侦查程序，侦查之后作为新案件移送审查起诉，这时检察机关提起公诉则是名正言顺的了。虽然这在一定程度上可能会导致侦查资源的重复使用，但却是程序正义和侦、诉机关权力配置的必然要求。
　　
　　（二）对存疑不起诉案件被害人的权利保护规定的比较充分，而未规定被不起诉人的救济权利
　　无论是刑事诉讼法还是《规则》都没有规定被不起诉人的救济权利。从前文的分析中我们可以看出，存疑不起诉的被不起诉人有些确实是无罪的，对其作出存疑不起诉决定，从法律角度上来讲，他就是无罪的。但从社会事实层面上讲，他仍然戴着“犯罪嫌疑人”的帽子，《规则》第二百八十七条的规定使这顶帽子变得更加沉重。从法的感情上来讲，被不起诉人对存疑不起诉决定是无法认同的。但法律并未赋予被不起诉人的救济权利的途径，这明显是不公平的。
　　（三）现行存疑不起诉制度对司法工作人员可能利用存疑不起诉放纵犯罪嫌疑人保持了高度的警惕，但对司法工作人员可能利用存疑不起诉侵犯被不起诉人的权利则关注不够
　　从刑事诉讼法和《规则》的规定来看，无论是检察机关内部的制约程序（如存疑不起诉必须经检察委员会讨论决定），还是外部的公安机关的要求复议、复核的权利，被害人的申诉和自行起诉的权利，以及须经补充侦查才可作出存疑不起诉决定的限制，都体现了防止滥用不起诉权力放纵犯罪的意图。
　　但对司法工作人员可能利用存疑不起诉侵犯被不起诉人合法权益的情况，则明显关注不够。如没有设置关于利用存疑不起诉侵犯被不起诉人合法权益的禁止性规定。司法实践中，讨论决定存疑不起诉时，往往是也从能否证明被不起诉人有罪的角度出发的，而不是从能否证明被不起诉人无罪的角度出发。《规则》仅规定了发现新的证据时检察机关可以起诉，但新证据的性质应当有两种：一种是证明被不起诉人有罪，一种是证明被不起诉人无罪。对发现证明被不起诉人无罪的新证据的情形，检察机关应如何处理及处理的程序则缺乏相应的规定。
　　
　　四、我国存疑不起诉制度的不完善造成的弊端
　　
　　由于存疑不起诉制度本身的不完善，导致其应有的法律价值不能被正确地认识，甚至该制度被扭曲适用。部分司法工作人员有罪推定的思维惯性进一步被强化，把存疑不起诉作为一种追诉犯罪的手段使用，体现出强烈的追诉倾向，对被害人和被不起诉人的保护明显失衡。刑事诉讼法对公安机关该立案而未立案的情况，赋予了检察机关的立案监督权，但对公安机关不该立案而立案的外部监督制约则明显不力。立案侦查环节的靠公安机关的自律而不是他律来制约的，这样导致了刑事诉讼程序启动时一定的随意性，侦查活动的一定的肆意性。根据目前的实际情况，审查起诉不可能像审判环节那样实行直接言词原则（就是审判环节这一原则目前也未能彻底贯彻），审查起诉基本上是以公安机关移送的案卷材料为基础进行的书面审查，信任侦查行为是一个潜在的前提。这样部分被错误立案侦查的案件进入审查起诉阶段，检察机关在经过补充侦查后，作出存疑不起诉决定，在一定程度上放任了侦查的随意性。有些地方，明明知道案件错了，为了逃避上级部门的检查和自己的责任，牵强附会地作出存疑不起诉决定。更有甚者，把《规则》第二百八十七条的规定作为对抗被不起诉人要求国家赔偿的手段。
　　这种不完善严重扭曲存疑不起诉制度的功能，有损诉讼公正。确系无罪的被不起诉人虽然在法律上被推定为无罪，但在社会生活层面上仍然是“犯罪嫌疑人”，对这种“犯罪嫌疑人”法律没有赋予任何的洗刷冤屈的途径，这无论如何是不可接受的，最终也会损害存疑不起诉制度的法律的公信力，使这项制度背离正确的方向。
　　
　　五、对完善我国存疑不起诉制度的几点建议
　　
　　一是立法和司法解释不能背离设立存疑不起诉制度的根本目的，不能让存疑不起诉承载其不应当承载的追诉犯罪的功能。
　　二是对于作出存疑不起诉的案件，即使发现新的证据，符合起诉条件的，应当由公安机关重新启动诉讼程序而不是由检察机关直接予以追诉，并且公安机关的侦查活动应受追诉时效的约束。
　　三是在赋予被害人救济权利的同时，应赋予被不起诉人救济的权利，以平衡被不起诉人与被害人的权利，特别是在发现新的证据证明被不起诉人无罪的时候，应当给予被不起诉人申诉的权利，撤销不起诉决定，使被不起诉人无论从法律上还是事实层面上均被宣告无罪。