点击2006年我国立法工作
2007-12-29刘武俊
人大研究 2007年1期
2006年,是中国“十一五”规划的开局之年,也是法治中国与和谐社会交相辉映的一年,是中国法治进程稳步推进和稳健发展的一年,也是法治亮点频频闪现的一年。2006年的立法景观依然多姿多彩,亮点频现。
亮点之一:物权法立法继续有序推进
2006年是本届全国人大任期内的第四年,也是十届全国人大及其常委会落实五年立法规划,为在本届全国人大任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的目标而积极开拓的关键一年。2006年,全国人大常委会安排审议的立法项目共25件。
综观全国人大常委会2006年的立法工作,笔者认为,充分体现了本届全国人大常委会立法工作思路,就是以提高立法质量为重点,努力实现本届全国人大的立法工作目标,即基本形成中国特色社会主义法律体系。因此,全国人大常委会2006年安排审议的25件立法项目,大部分都是关系我国经济社会发展全局和在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。
物权法立法是2006年最受关注的立法。10月,十届全国人大常委会第二十四次会议对物权法草案进行了第6次审议,这部法律草案是于2002年12月提请九届全国人大常委会第三十一次会议进行初审的。对一部法律草案进行六次审议,这在中国立法史上是绝无仅有的。如果说物权法草案向全民公布并征求意见是2005年的重大立法新闻,那么立法被搁置的传闻和北大某教授反对物权法的风波,无疑是2006年物权法立法的新热点。事实证明,社会各界非常关注的物权法立法进程依然明朗,所谓物权法立法被搁置的传言也不攻自破。“公共利益”界定如何走出困境成为新的关注焦点。另外,私房70年后是否有必要收费也成为物权法立法的焦点,毕竟有恒产者才有恒心。六审时,草案取消了有关住宅用地使用权续期需要支付费用的规定,在续期是否要缴费上留下“活口”。
2006年中国立法尤其是地方立法有不少创新之举,地方性的立法改革比较活跃,民主立法、科学立法继续推进,地方立法的立法创新亮点频现,公民对立法工作的有序参与进一步扩大,公民参与立法的积极性进一步高涨。
2006年广州出台了全国首部规范公众参与行政立法规章——《广州市规章制定公众参与办法》。该办法规定,凡是广州市规章的制定工作,不管是否与公众利益有直接的、密切的关系,公众都有权参与及提出意见。该办法开创的公众参与立法的广州模式值得大力推广。此举对于依法保障公众参与立法的权利,实现公众参与立法的制度化、常规化和程序化都具有重要意义;同时对促进地方立法模式由官僚型向回应型的转轨,立法理念由管制型向服务型的变迁,具有制度创新意义。
2006年7月,云南省9名提交立法建议的公民受到云南省人大常委会奖励。这些获奖的立法建议系由云南省人大常委会向社会公开征集的立法项目和法规草案稿中评选出来的。立法建议的内容多涉及社会关注的热点、难点和重点问题,如教育收费管理、世界遗产保护、农村老年人养老保障、失地农民保护等,建议人则来自社会各界。依我之见,云南的立法建议奖励模式体现了对公民立法热情的褒奖和激励,值得大力推广。
此外,“利益扩张”导致的立法腐败问题开始引起关注。参加2006年“两会”的代表、委员呼吁警惕部门立法背后的“利益扩张”现象。“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化,这类现象不能再重演了。”陈勋儒委员等人直言部门立法背后的“利益扩张”现象。吉林大学教授王维忠代表认为,立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段是一个必须高度警惕的问题。
立法中的地方或部门利益保护现象意味着立法民主性的缺席,更是对立法合法性和正义性的亵渎。倘若说司法腐败污染的是法治的水流,那么立法不公则是败坏了法治的水源。为了维护立法的公平和正义,必须坚决对利益扩张型立法说“不”。
亮点之二:区域性立法协作
区域性立法协作是2006年中国立法景观中的一大亮点。2006年7月,我国首个区域性立法协作框架建立。辽宁、吉林、黑龙江东北三省政府立法协作框架协议日前签署,一个体现地域特色,旨在实现政府法制资源共享的省际立法协作机制正式运行,开创了全国省际立法合作先河。三省的立法协作是以立法项目为载体的一种工作上的协作,不涉及立法权限问题,不会影响国家立法体制的统一。
在区域性经济、社会合作不断增强的大背景下,区域性的立法合作势在必行。东北三省政府立法协作框架的建立,最突出的现实意义在于实现区域性立法资源的共享,实现立法上的优势互补,进而达到降低立法成本,提高立法质量,消除区域内各地间地方性规章中抵触或冲突的现象,维护地方立法体系的和谐和国家法制的统一。
这一区域性立法协作模式是由政府法制部门首创的,其创新意义具有一定的普适性。笔者认为,区域性立法协作模式不必局限于政府法制工作,完全可以推广到地方人大及其常委会的地方立法领域。当然,在加强区域性立法协作的同时,也要注意防止区域性立法协作中潜在的区域性利益保护主义倾向,还要强调要与上位法一致。
亮点之三: 地方信访制度法制建设更趋活跃
信访是社会和谐的矫正性力量,在构建和谐社会的背景下,信访制度的作用将进一步发挥。2006年,地方信访制度的法制建设更加活跃。
2006年,江苏和北京等省市修订旧的信访条例,从地方立法上进一步彰显了信访的价值