委托代理理论视角下的代表与选民关系

　　委托代理理论认为，解决代理问题的最佳办法应是建立一套既能够有效约束代理人的行为，又能激励代理人按委托人的旨意及设立的目标而努力工作、减少代理成本的激励与监督约束机制。委托代理理论最初是被经济学家用于研究现代企业，即在信息不对称情况下，所有权与经营权分离所造成的委托人利益受损现象。但是，事实上在公共行政领域也存在着众多的委托代理关系，也产生了一些代理人损害委托人利益的代理问题。本文着重探讨我国代表与选民关系中的委托代理问题，并提出解决代理问题的相应对策。
　　
　　一、问题的提出
　　
　　随着我国民主法制建设的进一步深入，我国在代表与选民的联系方面积累了许多有益的经验，开创了多种有效的联系方式。如我国现行宪法和《代表法》《地方组织法》等对于代表联系选民的具体方式都有明确的规定；各级代表在视察活动的实践中也不断地发展与完善这一形式，他们创造了“会前视察”、“专题视察”、“应邀视察”、“随机视察”和“连续视察”等多种方式；此外，还有“代表联系选民日”、“选民意见箱”、“选民座谈会”，等等。
　　应当说，我国在人大代表与选民联系方面已取得了一定进步，但从整体来说还远远不够，离社会主义民主制度的要求还有很大的距离。目前我国在此方面存在的不足，主要表现在以下几个方面：一是被动式联系不够。一些代表没有将自己的姓名、工作单位、联系电话以及接待选民的时间、地点向选区的选民和社会公布，以至人大代表同选民的联系方式过于单一，选民不能随时与人大代表联系，反映意见。二是主动式联系不够。部分人大代表没有结合自身工作和生活实际，主动开展广泛的访谈活动，搞不清选民想什么、缺什么、盼什么、需要代表做什么，因此，代表提出的意见和建议也就往往是浮于表面，不能解决选民的实际问题。三是联动式联系不够。一些地方还未能建立上下级人大代表联动的方式，由上一级人大代表固定联系下一级人大代表，下一级人大代表又固定联系选民的联系网，以真正掌握基层选民动态，及时发现选民关注的问题，并且能够把问题及时带到上级人大和政府。四是促动式联系不够。一些地方对于未能履行自身职责的代表没有应有的约束机制，没有有效地对代表履职进行考核，以至代表们是否同选民联系在很大程度上还是取决于代表们本人。总之，我国人大代表同选民联系方面还很不够，甚至少数代表为谋求自身利益而采取一些损害选民利益的行为。其所引发的道德风险和逆向选择问题，势必影响到我国人民代表大会制度优越性的发挥，进而影响到我国经济社会发展稳定的大局。这就要求我们进一步地研究我国人大代表与选民关系问题，探讨其产生的原因与过程，进而有针对性地提出解决措施。
　　
　　二、问题的分析
　　
　　尽管委托代理理论最初是用于研究经济学领域的问题，但是并不妨碍将它引入政治学领域来研究我国代表与选民关系中的委托代理关系。
　　（一）我国人大代表与选民关系也是一种委托代理关系
　　我国经济体制改革所确立的以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度，不仅承认了多种经济成分的客观存在，并为多种经济成分的发展开辟了广阔空间。经济的多元化，必然带来利益的多元化。那么，对于同一问题，不同的人就会从各自的利益出发有着迥然不同的看法。社会的同质性被打破，而代之以社会的异质性。利益多元化，必然带来多元利益的代表者。因此，不同选区的选民就将权力委托不同的利益代表，由各选区的代表代理行使权力，以表达和维护各自的利益。这种代表与选民之间的关系是符合委托代理精神的，即选民将一定的权力委托给代表行使，代表则按照选民的意愿和利益行使相应的权力。
　　（二）产生我国人大代表与选民关系问题的原因分析
　　信息不对称是我国人大代表与选民关系问题产生的第一个原因。根据委托代理理论，委托代理关系产生之后，代理人在代理的过程中，一般来说会取得对被代理事项的信息优势，信息不对称也就随之产生。目前存在着这样一种有代表性的现象——选民参加人大代表选举时，对于所选的代表的性格、人品、经历，他有无参政议政的能力？他对于政府是如何监督的？他为我做了什么？他会不会恪尽职守？在通过政府人选时，他投的什么票？等等都一概不知。委托代理关系中委托人和代理人之间的信息不对称，使得代理人违背委托人意愿的行为不易被发现，也增加了他们选择不作为行动的可能性。反过来说，如果作为委托人的选民均拥有关于人大代表的完全信息，那么代理人的惟一选择只能是按照规定履行法定代表职责。
　　委托人和代理人的利益目标不尽一致是我国人大代表与选民关系问题产生的第二个原因。假设委托人和代理人的利益目标一致，那么委托人的目标就是代理人的目标，代理人就会像为自己做事那样为委托人做事，也就根本不存在什么代理问题了。具体地说，也就是当代表与选民关系是相互给予利益并逐步达到平衡的一种状况时，选民给予代表的利益是让渡自己的权力给代表，使代表获得参加国家权力的资格。而这种资格就能使代表在人代会上行使权力，行使权力能给代表带来尊严、成就感、社会尊重和参加行使国家权力的自豪感、满足感。代表一旦依法当选就会获得这种基本利益，而代表给予选民的利益则主要表现为收集、听取选民的意见和要求，替选民说话办事，防止公共权力对选民可能的侵害，防止行政权力的滥用，维护选民利益。然而，在现实的委托代理关系中，委托人和代理人的利益目标往往是不一致的，有时他们之间还存在着较为严重的冲突。比如，一方面，选民更多地将选举活动视为政治活动和组织上的人事安排和对一些在专业领域有特殊贡献或者有专长的人的一种奖赏，而每当选举之时各级组织又都认真地组织、安排选举事宜，要求每位选民必须参加，这在时间上也与选民个人所从事的工作和事业相冲突，选民不得不应付领导的安排。另一方面，许多代表也认为自己是被领导选出来的，而不是被广大选民选出来的，自己当选与否与选民无关，是上级对自己的关照，只要上级组织和领导满意就行了，选民对自己满意不满意，下次选不选自己都不重要，无需争取选民的支持；相反，如果代表充分表达选民意见、建议，有时会触犯上级组织和领导所在部门的利益，势必对自己下次当选产生负面的影响。因此，代表只有对上级组织和领导负责的意识，没有对选民负责的意识，也就不会主动去接触和了解选民的情况，更谈不上对行政权力的监督制约，以防止行政权力的滥用和对百姓的侵害。这种不一致，往往导致作为代理人的代表从自身效用最大化的角度出发来考虑，容易造成代表与选民之间关系的疏远。
　　信息不对称和委托人与代理人之间利益目标的不尽一致，是代表与选民关系问题产生的两个原因。当这两个原因，即必要条件同时存在之后，代理人是否自觉履行自身职责，还要取决于他们基于自身效用最大化所做的成本收益权衡。此时，代理人需要做一个“作为”还是“不作为”的决策。可以说，不作为净收益大于作为的净收益，成为代表与选民联系不足问题产生的直接动因。至此，代表与选民关系问题是在委托代理关系的客观基础上最终得以产生。
　　（三）改善代表与选民关系的途径分析
　　从对代表与选民关系问题产生过程的理论分析中，可以看出，分别从完善委托代理关系、协调委托人和代理人的利益、削弱信息不对称以及增加不作为成本这四个环节入手，可以做到对代表与选民关系问题最大限度的抑制。
　　首先，消除委托代理关系，可以消除代表与选民关系问题。但是，没有委托代理关系的社会是不存在的，即使在现代公司制企业，也存在着委托代理关系。作为民主法制建设的产物，代表与选民这种委托代理关系势必将长期存在，因此，要依靠法律法规去严格规范和处理委托代理关系，增强相互间的透明度、信任度，尽量降低委托代理制度的负面效应。其次，消除信息不对称，也可以消除代表与选民关系问题。但是，信息不对称是不可能被完全消除的，只能在一定程度上被削弱。信息经济学给出了削弱信息不对称的方法，主要是根据行为产出结果进行的激励和根据观测到的代理人努力程度进行的监督。再次，促使委托人和代理人的利益目标达成一致，也可以消除代表与选民关系问题。从理论上讲，在委托代理关系中委托人和代理人的利益目标不可能达到绝对一致。尽管如此，还是可以通过对激励机制的有效设计，在相对单一的委托代理关系中使代理人的利益目标接近于委托人的利益目标。最后，提高不作为成本，使不作为净收益小于作为净收益，也可以消除代表与选民关系问题。其主要途径是通过监督这种方式来加大不作为成本，如实施不作为行为被发现后所承担的物质上、精神上的处罚和所承担的心理压力、社会声誉的影响，等等。然而，监督是有成本的，在监督成本的制约下，完全消除信息不对称的行为是不经济的。同时，代理人总是比委托人更具信息“优势”，因此，监督就面临着这样一种现象，即总是要以信息劣势一方去监督信息优势一方。
　　
　　三、问题的解决
　　
　　在以上对代表与选民关系问题产生过程和改善途径分析的基础上，提出以下具体建议。一是在消除委托代理关系负面效应上，主要是依靠法律法规去严格规范和处理委托代理关系，加强有关选民民主权利保障的法制建设，增强相互间的透明度、信任度。二是在协调委托人和代理人的利益目标方面，主要是加强代表接受监督的意识和选民主动监督意识的教育；改进和完善代表产生办法，逐步建立代表选举竞争机制；探索提高代表素质的途径，以解决人们对于民主权利的要求不断提升和市场经济条件下利益分化的问题，促使代表更好地为选民行使职权、履行职责。三是在削弱信息不对称方面，主要是建立代表及工作活动信息的公示制度，提高透明度，便于代表接受选民监督；建立代表履职制度、代表考评制度，给代表履职设定目标，加强对代表的考核，为奖罚提供准确的依据。四是在增加不作为成本方面，主要是建立完善代表奖励制度，明确奖励标准，切实解决代表干与不干一个样、干多干少一个样的问题；建立选民对代表惩罚制度和选民对代表罢免制度，增加对于不作为的代表的威慑作用，强化代表对选民负责的意识。总之，由于作为委托人的选民和作为代理人的代表之间利益目标的不一致和信息不对称的存在，代表与选民关系这一问题是不可能被完全根除的，只有通过在削弱信息不对称的基础上不断完善激励机制、监督机制，才能在最大限度上得以改善。
　　
　　参考文献：
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　　（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）