华北人民政府时期的人民代表会议制度之考察

　　中国人民在中国共产党的领导下，在新民主主义革命的实践中，建立了各种新型代议民主制的人民民主政权，积累了丰富的制度建设经验。可以说，没有这些探索和经验积累，就没有新中国人民代表大会制度的确立和发展。其中，华北人民政府时期的人民代表会议直接成为1954年人民代表大会制度设计的蓝本。董必武对华北临时人民代表大会做了高度的概括：这次大会“将成为全国人民代表大会的前奏和雏形”[1]。
　　
　　一、华北人民政府时期的人民代表会议的性质
　　
　　中国共产党历来注重政权民主政治制度的建设。早在1940年，毛泽东就提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”[2]。然而，由于长期革命和战争的环境，人民代表大会制度仅停留于理论设想层面，缺乏现实运行的客观社会条件。随着解放战争的顺利发展，边缘性的政治制度体系逐渐向中心性的政治制度体系转化，国家政权组织形式的实践就显得非常必要。
　　1948年8月7日至19日，华北临时人民代表大会在石家庄举行。大会通过了《华北人民政府组织大纲》，选举产生了华北人民政府。大会明确指出：“应当尽可能地建立人民的、经常的民主制度，建立各级人民代表大会，并由它选举各级人民政府。在明年上半年完成村县人民代表大会及同级人民政府的选举。”[3]截至1949年12月，华北地区已有40多个城镇、90多个县召开了人民代表会议，而其他各县也在召开或准备召开。应该说明的是，由于战争环境和制度探索等特点，当时，华北人民政府存续时期（1948年8月至1949年10月）的人民代表会议名称并不统一、规范。最高层面称为华北临时人民代表大会、华北人民代表大会[4]，地方层面称为人民代表大会、人民代表会议、临时人民代表会议、各界人民代表会议等。一般说来，人民代表大会由人民直接或间接选举产生，人民代表会议由党派、团体推举产生。
　　华北人民政府时期的人民代表会议体现了我党一贯主张的无产阶级专政的国家政权性质。在实践中，华北人民政府时期的人民代表会议没有沿用早期根据地苏维埃政权的名称，这表明我党在政权建设上创造性地开始考虑与结合现实中国国情；随着解放战争进程的发展和其他主客观条件的变化，华北人民政府时期的人民代表会议取代了抗战时期的参议会。参议会是在民族矛盾上升的抗战时期包括大地主和官僚资产阶级在内的各阶级、阶层共同参加的爱国的民族统一战线的政权形式。华北人民政府时期的人民代表会议则是以工农为政权主体、联合其他阶级参加政权管理，但排除大地主、官僚资产阶级的人民政权。政权性质的变化要求政权形式的相应变化。可以说，华北人民政府时期的人民代表会议制度是在苏维埃政权和抗日民主政权长期实践的基础上，把马列主义国家学说与中国实际相结合的结果，体现了人民民主专政的政权性质。
　　
　　二、华北人民政府时期的人民代表会议的原则、职权和机构
　　
　　为了更深入认识和理解华北人民政府时期的人民代表会议制度，我们必须重视探究华北人民政府时期的人民代表会议制度的主要原则。这些主要原则是华北人民政府时期的人民代表会议建立和组织的指导思想与本质精神。其一，一切权力属于人民。具体而言，华北地区人民为了有效行使国家权力，通过推选或选举产生人民代表会议；人民代表会议又通过选举，代表人民将行政权、司法权、军事权、外事权等委托给华北人民政府及地方人民政府。华北人民政府及地方各级人民政府行使权力的合法性基础正是人民通过推选或选举行为所明示的直接或间接的“权力委托”。其二，中国共产党的领导。中共中央华北局明确指出：“各级党委必须加强对人民代表大会或各界人民代表会议的领导，学会通过人民政府，通过人民代表大会或各界人民代表会议，团结和教育广大人民群众。要好好地事前加以计算，保证党对大会的领导。”[5]中国共产党的领导主要是政治领导，即通过制定正确的路线、方针、政策去领导各级人民代表大会为人民行使好权力。其三，在华北人民政府时期的人民代表会议与华北区各级人民政府的关系上。华北临时人民代表大会选举产生华北人民政府委员会。政府须根据华北临时人民代表大会所通过的施政方针制定设施条例及规程。“村、县人民代表会议选举之村、县政府委员会，对上级政府及村、县人民代表会议负责”[6]。村、县人民代表会议可决定村、县的重大事宜，选举村、县政府主席及政府委员，弹劾和罢免不称职的村、县政府主席及政府委员。其四，民族平等与民族团结。华北地区民族结构简单，少数民族人数较少，可华北人民政府时期的人民代表会议仍充分考虑了回、满等少数民族同胞的权益，维护和发展各民族之间的平等、团结、互助关系。
　　按照相关法律，华北人民政府时期的人民代表会议拥有较广泛的职权。概括地讲，其一是立法权。立法是华北临时人民代表大会的一项首要职权。华北临时人民代表大会通过了《华北人民政府组织大纲》《华北区村、县人民政权组织条例》《华北区村、县人民代表选举条例》与《华北解放区农业税暂行税则》。以后《中国人民政治协商会议共同纲领》政权机关部分和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，基本上采用了《华北人民政府组织大纲》和《华北区村县人民政权组织条例》。其二是任免权。任免权是人民政权人民性的表现。华北临时人民代表大会选举产生华北政府委员会，华北政府委员会互选产生政府主席、副主席。村、县人民代表会议选举产生或罢免村、县人民政府主席、副主席与委员。其三是议决权。议决权广泛、灵活、针对性强，是表达人民意志和利益的好方式。以村、县人民代表会议为例，村人民代表会议议决具体执行上级政府交办的重要事项、本村生产计划、文化教育、卫生计划及其他应有变革事项、村公产之经营处理事项、本村公约、本村建设经费及行政经费之收支事项。县人民代表会议议决执行上级交办的重要事项、全县农业生产与工业生产等各项建设计划、全县财政计划及预算决算、议决县之单行法规、其他有关全县应兴应革之重要事项。其四是监督权。监督权从根本上讲是人民当家作主的重要表现。监督权主要表现为听取政府工作报告、质询政府工作、弹劾与罢免政府主要人员。
　　为了有效地发挥自身的作用，更好完成自身的使命，华北人民政府时期的人民代表会议依法设置了行之有效的机构，这些机构探索出一系列有益的经验。在最高层面，华北临时人民代表大会设大会主席团。大会主席团的产生是先经代表连署提出候选人，由大会秘书处整理为候选名单提交大会举手表决。由33人组成主席团主持大会议事。主席团互推常务主席5人，负责主持与处理大会日常事务。华北临时人民代表大会设代表资格审查委员会，对代表的资格进行审查。代表资格审查委员会为大会预备会议选举产生。华北临时人民代表大会设施政方针、人民政府组织大纲、政府工作报告、村县人民代表会议选举法及政权组织法、军事报告、农业税共6个审查委员会，负责审查大会的重要报告、建议、草案等，各委员会分别向大会提出审查报告，提交大会讨论，由大会对各项报告、建议与草案进行表决。华北临时人民代表大会选举产生提案审查委员会，负责审查大会代表提出的各项提案，向大会提出审查报告，提交大会讨论与表决。在地方层面，村人民代表会议设议长一人、副议长一至二人，主持村人民代表会议。正副议长在必要时可召集临时会议。村政府主席亦得提请议长召集会议。小的村人民代表会议可不设议长，其会议由村主席召开，开会时可组织主席团主持会议。县人民代表会议互选议长一人、副议长一人及常务委员五至七人组织常务委员会主持全会工作，并于县人民代表会议闭会时负责监督县政府对县人民代表会议议决议案的执行等事宜。正副议长负责召集县人民代表会议。
　　
　　
　　三、华北人民政府时期的人民代表会议制度的创新与不足
　　
　　华北人民政府时期的人民代表会议制度开创了新中国人民代表大会制度。华北人民政府时期的人民代表会议虽与抗战时期各根据地建立的参议会、参政会和议会等机关有一定的渊源关系，但其在很多方面存在着创新。华北地区人民代表会议制度的创新主要体现在以下几个方面：
　　第一，人民代表的区域与界别结合制。为保证代表的广泛性，调动广大人民的积极性，除县市等地域外，华北临时人民代表大会首次明确划分了妇女、职工、军队、少数民族、文化界、社会贤达、工商业与特别聘请等界别的分配比例和名额。
　　第二，政府、军事工作报告制度。华北人民政府时期的人民代表会议创造了正式与新型的政府、军事工作报告制度。在最高层面上，1948年8月，华北临时人民代表大会全体代表听取了聂荣臻所做的军事工作报告、杨秀峰所做的晋冀鲁豫边区政府的工作报告、宋劭文所做的晋察冀行政委员会工作报告，通过并高度评价了过去几年军事工作方面的成绩，一致批准两区政府的工作报告。在地方层面上，村、县各级人民政府，必须定期负责向村、县人民代表会议作工作报告，请求审查和批准。每年村人民代表会议改选前，为全村人民讨论与检查政府工作时期，村主席各代表应向人民报告工作，听取人民审查、批评与建议；每两年县人民代表会议改选前，为全县人民讨论与检查政府工作时期，县政府应以书面向人民报告工作，听取人民的审查、批评与建议。
　　第三，较完备的选举制度。华北人民政府时期的人民代表会议制度创立了较为完备的选举制度。以村、县人民代表会议为例，《华北区村、县人民代表选举条例》（草案）提出普遍、平等、直接、无记名秘密投票的原则。具体体现为，凡在本村、县居住的人民，年满十八周岁者，不分性别、民族、阶级、职业、宗教信仰、财产及教育程度的差别，除法律规定的例外均拥有同样的选举权与被选举权。村、县的选举工作由村、县选举委员会负责。村、县选举委员会按照居民区域划分选区，主要以人口为基数确定代表名额。同时，考虑到县工厂、部队、机关的特殊情况，在确定代表名额时给予特别的照顾。村、县人民代表之选举，各民主党派、各人民团体及相当数量之选民自由组合，均得单独提出或联合提出候选人名单。选举可采用写票、举手、投豆或其他方法。尤为难得的是，该条例还提出了竞选，规定：“各候选人在不妨害选举秩序下，均得提出竞选纲领及主张。”[7]村、县人民代表之选举均以得票较多者为当选。村、县人民代表的选举经费由上一级政府核准。严禁威胁、贿选等舞弊行为，严重者送交司法机关依法审处。可以看出，《华北区村、县人民代表选举条例》（草案）的许多规定显示着创新的光芒，今天仍有其借鉴意义。
　　第四，其他制度。如资格审查制度、代表提案制度、审查委员会和提案委员会制度等都有一系列创新之处。
　　当然，作为一种带有试验性质的制度，再加上战争环境的客观因素，华北人民政府时期的人民代表会议制度也显示了一定的不足。一方面，从制度文本来看，华北人民政府时期的人民代表会议过于简约、粗疏，许多制度规范缺乏可操作性，存在制度设计的空白点。比如，法律虽规定了村、县人民代表会议可提起对村、县政府主席、副主席、委员的弹劾案与罢免案，可具体提起弹劾案与罢免案的主体是谁？何种情形下可启动弹劾案与罢免案的程序？弹劾案与罢免案的程序具体环节是什么？这些问题，法律均没有相关规定。相对而言，村、县的选举制度是较为明确和完备的，但即便如此，仍存在很多制度不足。法律提到了选民登记，可选民登记的时间？如何登记？选民资格异议如何表达？向何机关申诉？这一系列问题都没有规定。因此，无论从制度文本，还是制度实践来看，人民代表会议制度均存在着不足，“这一方面说明我们还很不习惯履行法定的民主手续，另一方面也表现我们还存在着无组织纪律的状态。”[8]
　　
　　四、简短结语
　　
　　目前学术界对华北人民政府时期的人民代表会议的研究很为薄弱。其实，从设计初衷，还是实践运行来看，华北人民政府时期的人民代表会议均开创了新中国的人民代表大会制度，是新中国人大制度的前奏和雏形。研究华北人民政府时期的人民代表会议制度，就是从源头上考察人民代表大会制度，这对于深刻认识与理解有中国特色的根本政治制度——人民代表大会制度具有现实意义。当前，国际竞争日趋激烈，制度创新成为衡量一个民族、一个国家、一个政党软实力的重要方面。华北人民政府时期的人民代表会议制度创新的历史经验启示我们：包括制度创新在内的制度建设决非一劳永逸。我们期待着以人大制度为主体的中国政治制度体系不断走向发展与完善。
　　
　　注释：
　　[1]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第22页。
　　[2]《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677页。
　　[3][5][8]中央档案馆编：《共和国的雏形——华北人民政府》，西苑出版社2000年版，第120、236、145~146页。
　　[4]1948年8月18日，华北临时人民代表大会通过《关于召开华北人民代表大会的决议》，责成华北人民政府“于今后不超过两年之时间内，正式召开华北人民代表大会。”由于形势的迅速发展，华北人民代表大会实际上并未召开。
　　[6]《华北区村县人民政权组织条例》（草案），《档案天地》2003年增刊。
　　[7]《华北区村、县人民代表选举条例》（草案），《档案天地》2003年增刊。
　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生、广西大学公共管理学院副教授）