从参议会制度看人民代表大会制度的孕育过程

　　一、参议会的产生及其职权
　　
　　抗日战争时期，由于民族矛盾取代阶级矛盾上升为当时国内的主要矛盾，从而使阶级关系发生了很大的变化，和平统一、团结抗日成了国内各党派、各阶级的共同使命。适应国内政治形势和阶级关系的变化，为了挽救民族危亡，团结全国一切抗日的人民和党派、阶层，组织抗日统一战线，打败日本侵略者，1935年12月，中共中央通过《关于目前政治形势与党的任务决议》，提出把第二次国内革命战争时期建立的“工农共和国”改为“人民共和国”。1936年8月，中共中央作出《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，提出把“人民共和国”改为“民主共和国”。1937年9月，中共中央正式宣布取消中华苏维埃共和国的称号，将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为中华民国特区政府即陕甘宁边区政府。边区的工农民主专政性质的政权转为抗日民族统一战线性质的政权。为了使政权组织形式适应政权性质的转变，陕甘宁边区从1937年10月起，开始在所属各县、区、乡组织普选，参照国民党地方政权的咨询机构，召开各级参议会。1940年3月，中共中央发出通知，要求其他革命根据地按照“三三制”原则建立各级参议会制政权。根据中央要求，晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥、山东、华中、华南等根据地，相继选举了参议员，召开了参议员大会。
　　参议会分为边区(省)、县(或等于县的市)、乡(或等于区的市)三级。各地在名称上各有不同，有的称议会，基层的称村民大会或村民代表会等。各级参议会是抗日根据地人民根据自己的意志，用普遍、直接、无记名的方法选出的参议员(议员、代表)组成的。有的地区的参议员除民选外，还由政府聘请一部分有代表性的人士担任，但名额不得超过议员总数的 十分之一。边区参议员任期三年，县参议员任期二年，乡参议员任期一年，连选得连任。边区参议会会议一年一次，县(市)会议半年一次，乡市会议两个月一次。边区(省)、县(市)参议会由参议员选举正副议长各一人主持全会工作。会议期间，选举若干人组成主席团协助正副议长工作，并设立秘书处、参议员资格审查委员会、提案审查委员会，必要时还可设各种专门委员会。参议会闭会期间设常驻委员(正副议长为当然常驻委员)主持参议会的日常事务，常驻委员还监督同级政府对参议会议决案的执行，听取政府的工作报告，向同级政府提出建议与询问，派出代表出席同级政府委员会会议，必要时决定召集临时参议会会议。乡参议会采用立法与行政合一制，不设正副议长，开会时推举三人组成主席团主持会议(乡长为当然主席团成员)，休会期间不设常驻委员。
　　各级参议会选举和罢免同级政府组成人员，监察及弹劾边区各级政府、司法机关的公务人员，创制和复决本行政区域的单行法规(乡市的人民公约)，审查同级政府工作报告和施政方针，通过同级政府提出的预算，并审查其决算，批准各项重大计划，审议决定本行政区域内的各项重大问题，督促、检查同级政府对参议会决议的执行。
　　
　　二、参议会制度的性质、特点及历史作用
　　
　　抗日战争时期的各级参议会是各革命根据地的人民代表机关，也是抗日民主政权的权力机关。参议会制度是中国共产党领导的抗日民主政权的组织形式。
　　根据这一时期抗日根据地的有关法律、文件的规定和实际做法，参议会制度是适应抗日民族统一战线的需要，采取国民党地方政权咨询机构的形式，在第二次国内革命战争时期建立的工农兵代表大会制度基础上发展起来的。与国民党地方政权咨询机构不同，中国共产党领导的抗日根据地的参议会是全权机关，不是咨询机构。尽管这种制度不具有工农兵代表大会制度那样的规模，但它仍然继承了工农兵代表大会制度的基本原则，在一些方面还有所变更和发展。参议会制度的最大特点就在于它的广泛民主性，具体表现在以下五个方面：第一，适应当时抗日民族统一战线政权的性质和抗日斗争的现实需要，扩大了政权基础。除了反共分子和汉奸亲日派以外，所有抗日爱国的阶级、阶层和社会集团，都有权参加抗日民主政权的管理工作。第二，在政权机关的设置上，边区和县两级普遍设立参议会，它是代表机关，又称民意机关。参议会闭会期间由选出的常务议员或驻会议员办理日常事务。基层乡、市政权实行议行合一制。第三，在政权机关的人员构成上，实行共产党员、党外进步分子、中间分子（包括中等资产阶级和开明绅士）各占三分之一的“三三制”原则。第四，在议员执行职务的保障上，规定各级参议会议员在议会中的言论对外不负责任。议员在任期内，除现行犯以外，非经参议会或常驻委员会的许可，不得逮捕或罢免。第五，在选举制度上，实行普遍、直接、平等、无记名投票的选举制度和差额选举制度。《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《晋察冀边区选举条例》 规定：凡年满十八周岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、党派、职业、性别、民族、宗教、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权；议员名额分配上，除规定对少数民族特殊照外，实行按人口分配的平等原则；选区划分上，采取居住状况与生产单位、工作单位并举的划分方式；实行自由竞选，各抗日政党、抗日群众团体可以提出候选人名单和竞选纲领，利用各种方便和帮助，鼓励竞选人发表演说，组织各候选人进行竞选；并规定了罢免程序和有关对破坏选举的惩罚条款。这些规定做法体现了选举的普遍性、平等性和民主性，扩大和巩固了抗日民族统一战线政权的基础。
　　参议会制度在一定程度上保障了人民当家作主，抗日根据地人民选举产生的议员组成各级参议会，各级参议会对人民负责、受人民监督，并实行民主集中制，集中行使职权，集体决定问题，保证了各根据地人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，享有当时抗日根据地有关法律规定的民主、自由和权利；这一制度广泛调动了抗日爱国的各阶级、各阶层和社会各集团的积极性和主动性，使他们积极投身于抗日救国的伟大事业中，为抗日战争的最终胜利凝聚了人心；这一制度保证了抗日根据地地方政权机关的协调运转，人民选举议员组成参议会，各级参议会选举产生同级政府委员会和法院 （乡一级不设法院），分别作为其闭会期间的政权机关和司法机关。政府委员会和法院执行同级参议会的决议，分别领导指挥政务和司法事务，并接受同级参议会监督。各级政府委员会和法院合理分工、协调一致地工作，保证了根据地地方政权统一有效地组织各项事业，为抗日战争的全面胜利奠定了地方组织基础。
　　
　　三、抗日时期对人民代表大会制度的理论探索及构想
　　
　　纵观人民代表大会制度的形成过程，我们可以这样说，第二次国内革命战争时期，人民代表大会制度在武装割据血与火的抗争中孕育雏形，工农兵代表大会就是其雏形；抗日战争时期，人民代表大会制度在抗击外敌的黄土地上扎根开花，参议会制度就是结出的丰硕成果。抗日战争时期中国共产党人总结参议会的建设经验，从理论上提出建立人民代表大会制度的构想，丰富和发展了马克思主义国家学说。
　　 艰苦的抗日战争，使中华民族经历了一场严峻的考验，同时也使中国共产党人更正确地认识到中国革命的特点和方向。以毛泽东同志为代表的中国共产党人，从理论上对抗日民族统一战线政权的组织形式进行了探索。早在1937年5月，毛泽东就提出，民主对于中国人是缺乏而不多余。“历史给予我们的革命任务，中心的本质的东西是争取民主。”[1]进行民主改革，首先要“将政治制度上国民党一党派一阶级的反动独裁政体，改变为各党派各阶级合作的民主政体”，“改变国民大会的选举和召集上违反民主的办法，实行民主的选举和保证大会的自由开会”，完成“国民大会和宪法的民主化”[2]。毛泽东认为，“抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地方资产阶级的反革命专政区别的，也是和土地革命时期的工农民主专政有区别。对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化推动。”[3]周恩来认为，在解放区的抗日民主政权是“实行‘三三制’就是各级代表会议制，是真正的民主制度。”[4]刘少奇指出：“我们在敌后所要建立的抗日民主政权，是抗日民族统一战线性质的。这种政权应该是抗日民族统一战线的最高形式，是赞成抗日又赞成民主的人们的政权，即是几个革命阶级联合起来，对于汉奸反动派的专政。”刘少奇认为，“根据抗日民族政权的这种性质，政府的组织必须实行民主集中制，实行各级民主政府的委员制、代表会议制，实行普遍的选举，实行少数服从多数的制度。”[5]通过参议会的实践，以毛泽东为代表的中国共产党人，总结了抗日民族统一战线政权组织形式的经验，提出了比较完整的新民主主义国家理论，丰富和发展了马克思主义国家学说。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出，“中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级，乃是决定国家命运的基本势力”，“他们必然要成为中华民主共和国的国家构成和政权构成的基本部分”。他还指出，现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国。这种新民主主义共和国，一方面同欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别；另一方面也同苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别。我们是在半殖民地半封建社会的国家进行革命，其国家政权构成必然有自己的特点。这就是：国体——无产阶级领导下的一切反帝反封建的革命阶级联合专政；政体——建立在民主集中制基础上的人民代表大会制度。毛泽东认为，通过“实行无男女、信仰、财产、教育差别的真正普遍平等的选举制”，通过“采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”，这才适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于新民主主义精神。“如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应。”[6]1945年，毛泽东在《论联合政府》 中进一步提出要在中国建立一个各革命阶级联合专政的新民主主义共和国的主张。他指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。” [7]刘少奇在《论抗日民主政权》中也指出：“为了组织革命各阶级联合的政权，就必须实行广泛的民主制度(如国民大会、省民大会、县民大会、区民大会、乡民大会等)。革命的各阶级通过一定的民主形式，去参加革命的政权。”[8]这就为建国后我国实行人民代表大会制度奠定了理论基础。
　　
　　四、坚持和完善人民代表大会制度，建设社会主义政治文明
　　
　　 一个国家实行什么样的政治制度，必须与这个国家的国情和性质相适合。参议会制度是中国共产党在抗日战争这一特定历史条件下所采取的一种政治制度，是我们党为实现人民民主而进行的重大探索和创造，这一制度为后来建立人民代表大会制度提供了丰富的经验。现实的发展是历史的继续。在今天，我们重温参议会制度，就是为了更好地坚持和完善人民代表大会制度。这是因为，人民代表大会制度“是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。”“是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。”[9]在新的历史时期，我们一定要牢记基本的历史联系，总结、分析人民代表大会制度孕育过程中主要历史阶段的基本情况，不断推动人民代表大会制度建设，充分发扬民主，保证人民当家作主，坚持依法治国的基本方略，不断推进社会主义法治国家的进程，把各级人大及其常委会建设成为负有国家重要职责、能够切实履行宪法法律赋予职权的工作机关。
　　
　　注释：
　　[1][2]《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年6月版，第274、256、257页。
　　[3][6]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年6月版，第741、674~677页。
　　[4]《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第161页。
　　[5][8]《刘少奇选集》 上卷，人民出版社1981年版，第174、172页。
　　[7]《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年6月版，第1057页。
　　[9]《纪念全国人民代表大会成立50周年文集——胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，中国民主法制出版社2004年9月版，第7页。
　　（作者单位：青海省人大常委会教科文卫委员会办公室）