以科学发展观统领立法工作

　　改革开放以来，我们的立法工作服从和服务于经济建设这个中心。这一立法原则和立法观念完全符合党和国家的路线方针政策。但是，新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大报告提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。现在比较一致的认识认为，这一法律体系包括七个法律门类，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。从这一法律体系的完善看，现有的立法结构是不完整的，在内容上也有不符合以人为本、公平正义原则的规定，存在一些失范、失调问题。
　　首先，对立法项目进行分析，行政立法、经济立法始终是国家立法的重点，而社会立法则处于相对滞后状态。
　　这从全国人大常委会的立法规则中可略见一斑。全国人大常委会从七届开始编制立法规划，列入七届全国人大常委会编制的五年立法规划的117件法律分为五类，其中经济方面立法55件，行政方面立法38件，保障公民的权利和自由的立法6件。在七届全国人大任期届满前，全国人大常委会根据实施国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的需要，编制了1991年10月至1993年3月间的立法规划，列入该规划的立法项目第一类拟提请审议的立法项目21件，其中经济方面立法8件，行政方面立法6件，社会方面立法3件；第二类拟抓紧调研论证的法律草案43件，其中经济方面立法13件，行政方面立法17件，社会方面立法4件。在八届全国人大常委会编制的立法规划涉及的152件立法项目中，第一类本届内审议的法律草案共115件，其中经济方面立法43件，行政方面立法27件，社会方面的立法6件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件，其中经济方面立法12件，行政方面立法16件，社会方面立法2件。在九届全国人大常委会编制的立法规划涉及的89件立法项目中，第一类本届内审议的法律草案63件，其中民商方面立法10件，经济方面立法13件，行政方面立法20件，社会方面立法5件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案26件，其中经济方面立法11件，行政方面立法10件，社会方面立法1件。在十届全国人大常委会编制的立法规划涉及的76件立法项目中，第一类本届内审议的法律草案59件，其中民商方面立法10件，经济方面立法14件，行政方面立法16件，社会方面立法6件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案17件，其中经济方面立法6件，行政方面立法7件，无社会方面立法。
　　从实际立法情况统计，五届全国人大期间，重点是恢复法律秩序，有关国家机构和国家制度建设方面的基本法律的制定是立法重点，完成经济方面立法8件，行政方面立法7件，社会方面立法一件都没有。六届全国人大期间，共通过法律42件，其中经济立法10件，行政立法19件，社会立法1件。七届全国人大期间，完成经济立法13件，行政立法18件，社会立法5件，社会立法出现上升趋势。八届全国人大期间，共通过法律79件，其中经济立法24件，行政立法33件，社会立法4件。九届全国人大期间，共通过法律76件，其中经济立法17件，行政立法29件，社会立法3件。十届全国人大3年来，共通过法律39件，其中经济立法12件，行政立法20件，社会立法1件。20多年来，全国人大及其常委会共通过法律324件，其中经济立法84件，占立法总数的25.9%；行政立法126件，占立法总数的38.9%；社会立法14件，仅占立法总数的4.3%。
　　这里可能有关于法律门类划分存在不同认识而形成的统计口径不同，但区别只是行政法与经济法的划分不一，对社会法的看法还是比较一致的。现在，人们对经济立法、行政立法的关注虽然仍在继续，但对社会立法的关注已在升温，在2005年十届全国人大三次会议上，全国人大各代表团和代表联名共提出991件立法议案，其中经济法类237件，行政法类316件，社会法类128件。社会法类议案数虽少于其他两类议案数，但有如此多的数量，也在一定程度上反映出较强的社会呼声。
　　总的来说，立法存在着结构性的问题。这种状况与改革开放和现代化建设开始阶段大力发展经济，实现经济快速稳定增长的主导思想是分不开的，许多决策者、立法者、执法者等容易对经济立法项目产生较高的积极性。从客观上说，确实存在大量需要立法调整的经济关系，需要加以规范的经济行为和经济秩序等，对经济立法的需求量较大。而从行政管理者来说，为了打造一个强势政府，热衷于行政立法是必然结果，特别是有些人存在着重管理、轻服务和重权力、轻责任的倾向，这也是导致行政立法居高不下、社会立法偏少的重要原因。
　　其次，对一些法律规范的内容进行分析，目前的立法状况尚与科学发展观的要求也有一定的差距。
　　公平与正义是科学发展观的思想基础，也是社会主义法律应有之义，是法律的首要价值。多年来我国的立法基本上是依此原则进行的，但也难免存在一些不完全符合公平与正义原则的规定。例如有些法规和行政规章，存在一些身份歧视性规定，最明显的是对进城务工经商的农民，在劳动就业、摆摊设点、劳动保护、子女入学等方面，都不能享有城市居民同等的权利。近年来制定新法和修改旧法，已注意到坚持以人为本、公平公正，关怀弱势群体和特困人员。例如北京市人大常委会在2005年第十九次会议上表决通过，废止《北京市外地来京务工经商人员管理条例》， 在北京实施了近十年的对外来人员在务工、就业、经商、治安、房屋租赁、卫生防疫等方面的限制都被取消，体现了公平的原则和要求。当然，废除旧的条例，是向前迈进了一大步，更重要的还在于抓紧制定新的规章、法规、法律。河南省人大常委会在全国率先出台了 《河南省进城务工就业人员权益保护办法》，在这方面带了一个好头。
　　关于公权力与私权利的关系，是社会主义法律调整和规范的一个重要方面。只有正确处理公权力与私权利的关系，正确规范公权力的行为准则，更好地用公权力来服务于人民，维护人民的权益，国家机关的管理职能才能正确行使。如果片面强调公权力而不尊重、不保护私权利，必然导致权力的滥用，人民利益的损害，从根本上背离了科学发展观。值得引起重视的是，有的法规往往强调国家机关的职权而忽略其责任，强调公民的义务而忽略其权利。更有甚者，为了扩大部门权力，追求部门或地方利益，而千方百计为部门扩权，把部门权力与利益挂钩，增设种种行政许可和收费、罚没项目，结果导致“地方立法部门化，部门权力扩大化，部门利益法律化”。
　　科学发展观强调可持续发展，正确处理人与自然的关系。因此，加强和改进环境、资源立法，保障公民环境权利，用法律引导和推进节约资源、防治污染，发展清洁生产、循环经济，是一项重要而又突出的大课题。我国环境立法虽然起步较早，并根据情况变化作了修改，但仍有很多不足，环境资源保护的法制化还有相当距离。我国的宪法和法律虽然已经明确规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”，但环境权作为一项重要人权，尚未明确地加以规定。在环境法中尚未把可持续发展规定为环境保护的指导思想，1998年制定的环境保护法第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”立法目的还是偏重和局限于促进经济发展的传统发展观中。与环境保护有关的领域，例如有关循环经济、清洁生产、生态保护、能源资源节约、土壤污染、化学物质污染、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面急需制定法律法规，形成整体配套的法律体系。同时还要切实解决好在环境保护方面存在的“执法成本高、违法成本低”的现象，加重对损害和破坏环境、加剧污染等违法行为的惩处力度。
　　现在，我国的经济社会发展已进入了一个关键的历史时期，从人均GDP1000美元向人均3000美元跨越。在这个历史过程中，既有可能进入“黄金发展期”，也有可能陷入“矛盾凸显期”。要抓住和用好这一重要战略机遇期，实现又快又好的发展，坚定不移地走科学发展之路是惟一正确的选择。
　　从立法上看，就是要“体现科学发展观的要求，制定和完善发展社会主义民主政治、保障公民权利、促进社会全面进步、规范社会建设和管理、维护社会安定的法律”。
　　从法的调整对象层面看，更加注意“从法律上体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。
　　从法律体系完善层面看，要统筹立法资源，按照全面协调发展的立法观念在七个法律部门之间合理分配立法资源，不能简单地根据部门和地方的主观意愿来确定立法项目，而要根据社会生活的需要和社会发展规律的要求来确定立法项目；要加强民主政治和社会立法的研究和实践，关注民主政治立法、社会立法与整个法律体系的结构协调；要在提高立法和制定规范性文件的质量上下工夫，严防把职权与利益挂钩，消除互相掣肘现象，切实加强立法监督和规范性文件备案审查工作。
　　从法的社会功能实现层面看，要注意综合发挥法的社会功能。一方面，要发挥法作为社会生活调整器的社会控制作用，使权利受到不法侵害时能得到法律救济，权力专横滥用时得到法律的遏制，从而确保社会秩序得以维护，人民生活得以安定，社会争端得以解决；另一方面，也要发挥法的评价与指引功能、预测功能和激励功能。
　　（作者分别系安徽省人大常委会原秘书长、安徽省社科院特邀研究员，安徽省人大常委会法工委办公室主任、副教授）