论地方性法规的质量评价标准及其指标体系

　　地方立法质量的评价标准及其指标体系，是构建地方立法质量评价体系的核心内容。然而，什么是地方立法质量及其评价标准？学者们的论述见仁见智；虽然一些地方相继开展了立法评估活动，且主要是“个案评估”，但目前尚无统一的可供操作的质量评价标准及其指标体系。本文试图以地方立法中的规范性文件组成部分之一的地方性法规[1]为切入点，来探讨其质量评价标准及其指标体系问题。
　　
　　一、评价标准的确定
　　
　　由于人们对立法、地方立法以及立法质量的认识和理解不尽相同，因而提出的有关立法质量、地方立法质量以及地方性法规质量的评价标准也就不同。
　　
　　（一）关于立法质量的一般评价标准的讨论
　　有的学者认为，从宏观角度考察当代中国的立法质量，应从以下几个维度来把握评判尺度：第一，立法的民意汇集和表达。立法是人民意志的体现，追求民主是现代立法的价值取向，因此立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见，能否真正体现最广大人民的整体意志，成为立法质量高低的首要的评判标准。换言之，是“以人为本”、“人民当家作主”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实，是当代中国立法具有合理性、合法性的重要依据。第二，立法程序的科学化与民主化。立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的，立法程序与立法实体价值之间，反映着程序正义与实质正义的关系，体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。第三，立法的可实施性（可操作性）。第四，立法的整体协调性。既包括单个法律法规内部的协调、同位阶法律法规之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致，也包括立法活动使法律体系保持动态的协调发展，还包括立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育等整个法治体系的整体建构和协调发展[2]。有的学者认为，立法质量标准，既可以分为主观标准和客观标准，又可具体分为五个标准，即价值标准（主要考量立法者立法的价值取向）、制衡标准（考量公权与私权、权利与责任、权利与义务这些法律机制配置能否相互制约）、激励标准（考量法能否促进科学技术、经济、文化甚至观念的进步和发展）、技术标准（考量法律规则自身的逻辑结构、概念、范畴、原则，特定的程序和立法技术）、实践标准（考量法能否在社会实践中得到实施）[3]。有的学者从法治对于“良法”的要求出发，提出检测立法质量的标准可分为内在标准和外在标准，其中，内在标准主要包括合法性标准、正义性标准和合目的性标准；外在标准主要包括完整性标准、明确性标准和协调性标准。同时认为，只有同时符合这六个检测标准的立法才可能是质量良好的立法[4]。有的学者则从强调立法的合理性出发，提出立法质量的评价标准，可以分为价值合理性标准、形式合理性标准、现实合理性标准[5]。
　　
　　（二）关于地方立法质量的评价标准讨论
　　有人提出，地方立法质量的评价标准，可以分为合目的性标准（考量其立法目的是否科学、合理以及在法规实施过程中是否达到立法目的）、合法性标准（考量其立法从实体到程序是否合法）、技术性标准（主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性）三类[6]。有的学者认为，评判地方立法质量的标准可分为合法性标准（即立法依据的合法性、立法程序的合法性、立法内容来源的合法性）、体现地方特色标准 （即地方立法的首要任务就是要以立法的形式解决应由地方自己解决的问题，以及国家立法不可能解决的问题）、科学性标准（包括立法程序是否公平、公正、公开、合理，立法技术是否符合科学化的要求）[7]；还有的提出，地方立法质量标准，可以分为合法性标准、地方特色标准、合目的标准、公正公平标准、程序性标准[8]。从2000年开始，山东、云南、北京、福建、上海、四川、河北、海南、浙江、深圳、武汉等省市人大常委会有关工作机构相继开展了立法评估活动（与立法质量评价不完全是同一概念）。例如，2005