浅析地方人代会的几种不规范现象

　　人代会是地方国家权力机关行使职权的主要形式，也是人民行使当家作主权力的具体方式。人代会质量的高低，直接影响到一个地方改革、发展和稳定的大局。然而，一些地方的人代会在组织安排上存在着不够规范的地方，影响到代表作用的发挥和人代会应有的效果。其主要表现大体有以下几个方面：
　　1.各项工作报告的内容不够全面。有的地方“一府两院”工作报告成绩讲得比较多，问题讲得比较少；对存在问题的原因分析时，客观因素讲得多，主观因素讲得少；有的地方财政预算报告仅列举几类收支数字，对详细的收支情况闭口不谈，致使代表对报告“雾里看花”、“水中望月”，看不真切；还有一些乡镇人代会出现该报告的内容没有几句，不该报告的却大谈特谈。
　　2.对代表审议意见的处理比较草率。一些地方人代会对代表的审议意见仅以编印会议简报的形式进行处理。这种形式虽然能够比较全面地反映代表的审议情况，但会议简报只能起到反映情况、传递信息的作用，对“一府两院”吸纳代表审议所提的意见没有相应的约束力，这种情况导致对代表审议意见的处理流于形式，起不到应有的作用。
　　3.大会主席团的人员组成不合理。虽然法律对大会主席团的组成没有统一的规定，但主席团作为人代会的领导机构，应当按照“精减效能”的原则来设置。然而一些地方在主席团组成问题上顾虑太多，照顾方方面面，领导代表全部是主席团成员，列席大会的领导干部全部在主席台就座，造成大会主席团过于庞大，主席台“人满为患”，影响了人民代表大会的严肃性。
　　4.差额选举机制不够健全。有的地方正职领导人员选举普遍实行等额，差额选举名存实亡；副职领导人员选举“陪选”现象严重。有的地方对组织部门提名的候选人和代表联名提名的候选人不能一视同仁，致使代表联名提名候选人处境尴尬。有的地方候选人与代表见面程序过于简单，致使代表的知情权得不到应有的保障。还有的乡镇人代会时间安排过短，推荐、提名、酝酿候选人时间不够充裕。
　　5.宣传报道的内容和形式比较单一。在人代会的宣传报道上，存在着对领导活动宣传多，对基层代表活动报道少；对共性东西宣传多，对不同意见报道少；对代表赞扬“一府两院”宣传多，对代表批评“一府两院”报道少等现象。缺乏运用特写、专题等形式对代表履行职权过程的宣传报道，致使人代会的宣传报道给人一种程式化、公式化的感觉。
　　存在以上问题的原因： 一是认识上的误区。我国经历了几千年的封建统治，“人治”思想根深蒂固，全社会的民主法制意识还比较欠缺；同时对人民代表大会制度的宣传工作还不够深入，致使一些人对人大工作的地位、性质和作用缺乏正确的认识，导致在思想上对人代会重视不够，对如何开好人代会研究不多，把人代会当作例行公事来对待。
　　二是法律上的盲区。目前，现行法律对召开人代会的程序和内容没有具体的规定，更没有一部专门规范人代会的法律法规。各地规范人代会的仅仅是同级人大制定的议事规则。由于缺乏统一规范的标准，致使人代会在组织安排上容易受主观因素影响，随意性较大。
　　三是指导上的乏力。尽管法律规定上下级人大是法律上的监督关系、业务上指导关系和工作上的联系关系，但由于法律规定得比较原则，实践中不易把握。目前上下级人大之间的关系大多停留在工作联系的层面上，监督职能和指导职能发挥得很不到位，这也是导致一些地方人代会不规范的原因之一。
　　人代会是人大代表代表人民行使管理国家和社会事务权利的重要场所。人代会会议存在的种种不规范现象，不仅直接影响到会议的质量和效果，而且关系到人民群众行使当家作主民主权利的行使，因此从民主政治和法制建设的角度考虑，这是一个亟待解决的问题。对此，笔者有以下建议：
　　第一，要进一步提高对规范人代会议重要性的认识。各级地方国家机关应从实践“三个代表”重要思想的高度，进一步增强对人代会重要性的认识，彻底改变把召开人代会看成是例行公事的错误思想，以对党和人民高度负责、对宪法和法律高度负责的精神，认真组织和安排好人代会的各项工作，切实纠正目前人代会会议存在的种种不规范现象。
　　第二，要尽快对人代会的具体程序和内容进行立法。目前规范人代会会议的法律法规还是空白，建议全国人大常委会或省级人大常委会在认真调查研究的基础上，对组织召开人代会的有关问题进行研究和总结，以立法的形式对人代会会议的组织领导、程序内容、监督制约等方面进行规范，真正使人代会的各项工作做到有法可依，有章可循，以体现人代会的规范性和严肃性，更好地发挥人代会应有的作用。
　　第三，要积极探索上一级人大常委会对下一级人代会的指导方式。人代会召开前，人大常委会应将本次人代会的召开计划向上一级人大常委会进行汇报，接受上一级人大常委会的审查；人代会结束后，应将会议文件报上一级人大常委会备案。人代会召开期间，上一级人大常委会可委派本级人大代表以巡视员的身份列席人代会会议，或指派相关工作委员会派出专人进行巡视，以便及时发现和督促纠正有关问题。对于发现的问题，坚持不直接处理问题的原则，由大会主席团自行纠正。对于下一级人代会作出的不合乎法律规定的决议决定，人大常委会要及时督促其纠正。
　　第四，要进一步增强人代会会议的透明度。目前，公民主要是通过各种新闻媒体的宣传报道间接地了解国家权力机关行使职权情况的，这就使公民对人代会各种信息的获得存在一定的局限性。人代会透明度不高，也是造成会议种种不规范现象的原因之一。实行公民旁听人代会制度，一方面可以使公民直接感受到国家权力机关履行职责的情况，也可以对权力机关履行职责情况实施积极有效的监督，应逐步推广这一做法，有条件的地方还可以通过网络、电视等进行全程实况转播，这对于规范人代会会议、提高人代会的会议质量将产生积极的影响。
　　（作者系河南省西峡县人大常委会主任）