换届选举中如何“坚持严格按照宪法和有关法律的规定办事”

　　严格按照宪法和法律的规定办事是各项工作的要求，在人大代表选举中也不例外。但实践中，一些地方的土政策与宪法和法律的规定并不一致。
　　
　　（一）流动人口的选举权利
　　
　　落实流动人口的选举权，就是落实宪法的规定。众所周知，我国流动人口近一亿，如果这么多的人的选举权无法保证，宪法关于公民选举权的规定会成为空谈，选举法的普遍性原则也无法实现，人民代表大会制度的基石会受到侵害，社会主义民主会大打折扣。保证流动人口的选举权的重要方面是方便流动人口的选举，方便流动人口通过选举实现自己的利益。一些地方的选举政策却损害了流动人口的选举权利：
　　1.强调按户口所在地参选。之所以是流动人口，就是他们已经不在户口所在地生活或者工作，他们的利益主要在经常居住地，而非户口所在地。他们回到原籍实现自己选举权利的成本很高，即使真的回去参加选举，对他们来说也没有太多的实际意义。强调按户口所在地参选，仅仅方便了选举组织，却损害了流动人口的选举权。实际上，我国选举法并没有必须按户口所在地参选的规定。选举法第二十六条规定选民登记按选区进行，并没有说按户口所在地进行。强调按户口所在地参选，侵害了流动人口的选举权利，违背宪法保障公民选举权的精神。
　　2.变更选民登记手续烦琐。按照《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》，“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”目前，各省、自治区、直辖市人大制定的人民代表大会代表选举实施细则对流动人口的参选条件做了规定，但各地规定的参选条件差别较大，归纳起来主要有以下五种情况：第一种，要求外来人员提供户口所在地或原选区出具的选民资格证明或选民证明。全国大约有一半的省份做了这样的规定。第二种，要求原居住地出具户口证明。第三种，外来人员凭选民资格证明或身份证登记。第四种，要求外来人员在现居住地居住一年或半年以上，并取得户籍所在地选民资格证明(浙江、河南、西藏)。第五种，经公安部门注册，有暂住户口的外来人员即可在现居住地参选。有的省、自治区还规定，外地人与本地人结婚，没有本地户口的，其连续居住两年以上，可以进行选民登记，或没有规定居住年限。
　　3.以户口来确定人口基数。我国选举法第九条规定按人口数来确定“代表名额基数”，很多地方实际上按户口来确定人民代表大会代表名额基数，这在确定人民代表大会代表名额的时候就排除了应当包含的流动人口的人民代表大会代表名额。这样如果保证了流动人口的选举权和被选举权，就挤占了当地人的人民代表大会代表名额，使得地方选举组织对流动人口的选举权利保障既不积极也不热心，惟恐外来人员掌握了当地的政治资源。这在外来人员多于本地人口的地方较为明显。
　　
　　（二）选区划分
　　
　　我国选举法关于选区划分只有两个条文，实际上选区划分十分重要，可以直接影响候选人的当选。在选举实践中，一些地方为了实现预定的选举意图，喜欢在选区划分上做文章。比如，为防止某人当选，把其可能当选的原选区拆散，重新组合选区；把相距甚远的不相干单位凑成一个选区；不顾人口数的悬殊，在党政机关驻地分配更多的代表名额；以界别为由，指定必须选出特殊身份的代表；等等。选区划分的随意性，容易从源头上损害选举的民主性，侵害选民的选举权利。
　　参照选举法规定，人大代表选举的选区划分应当遵循下列原则：
　　1.选区的划分应当便于选民参加选举和选举的组织工作，兼顾地域代表和界别代表。“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”
　　2.选区划分应当保障选民选举权的平等。“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”
　　有一种说法，“选区除非是有大的变动才可以重新划分”。为了减少选举组织的工作量和保证选举秩序的稳定性，在选区划分上保持稳定是有道理的。但如果上届选举的选区划分随着形势的变化与法律规定相悖时，这种说法就有违公正了。
　　由于选区划分的重要性，参选人大代表的选民以及其他选民认为选区划分不合理或者名额分配不合法，可以及时向选举委员会和人大常委会提出异议。
　　
　　（三）代表候选人的确定
　　
　　我国选举法规定，被提名的候选人由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选。在实际中，违背法律规定的情况主要有：
　　1.不召开选民小组会。由于有的选民小组不开会，选民之间以及选民小组之间的信息不畅通，一般选民和代表候选人对较多数选民的意见、如何确定较多数选民意见很难知晓。
　　2.“较多数选民的意见”由选举工作领导小组自己说了算，没有定量标准。
　　3.对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，不预选。所谓“较为一致意见”，至少应该是没有较大异议，如果有较大异议而没有预选，与选举法规定不符。
　　4.硬性指定特殊身份的代表候选人。为了保证代表结构，硬性指定代表候选人身份，是没有法律依据的。在没有更具体的规范可以遵循的情况下，对于候选人来说，取得较多数选民意见的有效途径只能是尽可能争取本选区较多数选民的联名，实践中是联名的选民越多越好。同时，可以要求选举委员会下属的选区公开较多数选民的意见以及确定较多数选民意见的方法。
　　
　　（四）各种代表候选人的地位
　　
　　在县乡人大代表换届选举中，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人；选民十人以上联名，也可以推荐代表候选人。这是选举法第二十九条的规定。这个规定并没有强调不同的候选人地位有差别，但在实际选举中，有一种说法，就是“要确保党推荐的候选人当选”，这个说法是违背选举法的规定和党的宗旨的。
　　党推荐的候选人与人民团体推荐的候选人以及选民联名推荐的候选人一样，都要接受选民的挑选，这是选举的本义。
　　所以，在选举中“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，人民当家作主是核心，依法治国是保障，党的领导是支持，只有这样，才能保证党的领导、人民当家作主和依法治国实现有机的统一。
　　（作者单位：中南财经政法大学法学院）