深化地方立法定位认识 加强地方立法实务研究

　　地方立法质量问题，是一个综合性问题，涉及立法的方方面面和各个环节，本文仅就地方立法定位和地方立法实务问题，谈点粗浅的看法。
　　
　　一、准确认识和把握地方立法的定位
　　
　　提到地方立法的定位问题，很多人可能会认为，这原本就是一个十分清楚的问题，还有必要旧话重提吗？其实，事情并非完全如此。有一种观点认为，国家法律、行政法规已经比较健全，各行各业基本做到了有法可依，立法空白越来越少，即使有立法空白，地方往往也难以有多大的作为，因此，地方立法的必要性不大。只有法律明确要求地方制定实施办法或实施细则时，地方才有必要制定相关的实施办法或细则，至于其他方面的立法，地方可以少搞或不搞，关键是执行好国家法律、行政法规。在这种观点的支配下，往往是以执行好国家法律、行政法规为借口，而忽视地方立法在当地经济建设和社会进步中的应有作用。其主要表现形式是，对地方立法在思想上重视不够，在行动上也不够积极，即使进行了某些方面的地方立法也是被动应付，仅仅满足于完成工作任务。另一种观点认为，我国各地经济社会发展水平不一，而且存在较大差异，国家法律、行政法规是针对全国的总体情况制定的，需要各个地方根据自身实际，拿出一些具体的政策措施，对国家法律、行政法规进行细化或补充，制定实施办法，或者根据当地实际制定一些解决当地事务的创制性地方性法规。地方立法的空间较大，关键是看有没有胆识和魄力，只要敢想敢干，就会有所作为。在这种观点的支配下，往往是思想很活跃，工作也很积极主动，似乎想在地方经济社会的各个方面都制定出适合自身实际的地方性法规，搞一个地方立法体系，以适应当地经济社会发展的需要。乍一看，这两种观点虽然完全相反，但好像都有一定的道理；如果单独看其中的一种观点，可能还会觉得很有道理，甚至会盲目地支持其中的一种观点。但如果仔细分析，这两种观点都有问题，一个是看不到地方立法的功能和作用，另一个则是夸大了地方立法的功能和作用。其表现形式和后果是：要么是消极被动地对待地方立法工作，裹足不前，有可能制约或阻碍地方立法为地方经济和社会发展发挥法制保障作用；要么是夸大地方立法的功能和作用，把地方立法提到一个不适当的位置，步子过大，有可能因头脑发热违反国家法制统一原则，使地方立法中的有关规定与国家法律、行政法规相冲突，既不利于依法治国，也不利于地方事务的依法管理。
　　地方立法的定位问题，是影响地方立法质量的一个大问题，必须引起足够的重视。要按照立法法的规定来校正一些错误观点，真正统一思想认识。立法法第六十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规。”这就给制定地方性法规规定了两大原则：一是根据本行政区域的具体情况和实际需要；二是不同宪法、法律、行政法规相抵触。立法法第六十四条就地方性法规的权限范围作了规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是地方性事务中需要制定地方性法规的事项；三是在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。这三项内容，在立法实践中，常常被依次概括为实施性法规（或实施性立法）、自主性法规（或自主性立法）、试验性法规（或试验性立法）。立法法第六十六条还就民族自治地方的立法权限作了规定，为制定自治条例和单行条例提出了原则，指明了方向。从这些规定中可以看出地方立法的定位：地方立法是中国特色社会主义法律体系的组成部分，在整个法律体系中处于从属的地位，是对国家立法的细化和补充；地方立法必须在坚持法制统一原则的前提下，就地方性事务作出规定，同时在不涉及国家专属立法权的情况下，对没有上位法的领域，可以进行试验性的立法。民族自治地方，可以根据立法法和有关法律的规定，结合当地民族政治、经济、文化的特点，制定自治条例、单行条例以及变通规定。这充分表明，立法法为认识和把握地方立法的定位，提供了法律依据，我们必须按这一精神统一思想和行动。
　　在今后的地方立法工作中，仍应防止两种倾向。一种倾向是以执行好国家法律、行政法规为借口，无所作为，影响地方立法工作的深入进行。毋庸置疑，国家法律、行政法规是必须严格执行的，而且地方人大及其常委会的首要职权就是要保证国家法律、行政法规在本行政区域的有效执行。如何保障？笔者认为，主要有两种途径：第一，严格执行国家法律、行政法规，强化执法监督；第二，通过地方立法的方式，根据本行政区域的实际情况，对有关法律、行政法规的规定进行细化或补充，或者制定一些调整和规范地方事务的地方性法规，从而更加有效地执行国家法律、行政法规。另一种倾向是以解放思想为借口，急躁冒进，违反地方立法的指导思想和原则要求。解放思想，实事求是，是马克思主义的精髓和灵魂，也是我们进行各项工作的行动指南，但不能断章取义，也不能把解放思想与实事求是割裂开来。有一种观点认为，根据地方管理工作的实际需要，对国家法律、行政法规的有关规定进行适当的突破，即使造成抵触，也属解放思想，因为遵循的是实事求是的原则。显然，这种观点是借“实际需要”之名，行“获取不正当利益”之实。这里所谓的“管理工作的实际需要”，不一定是客观需要，往往是主观需求，并未遵循实事求是的原则，而是把解放思想等同于自由化。持这种观点的人，在实际工作中往往会把原本不属于地方立法范畴的事项纳入地方立法之中，甚至试图把一些不正当利益通过地方立法的形式合法化，或者重权利轻义务，重管理轻服务，重处罚轻教育，违反法制统一和公平正义原则。我国只有一个法律体系，即中国特色社会主义法律体系。国家给地方赋予立法权，旨在让地方实事求是、因地制宜地制定一些地方性法规、条例，以便切实有效地执行好国家法律、行政法规，进而全面实施依法治国方略。就地方而言，应当倍加珍惜并用好这项权力，绝不能另搞一套。因此，必须准确把握地方立法的定位，既要防止工作中的无所作为，又要防止越权立法，从而切实发挥地方立法的功效和作用。
　　
　　二、加强对地方立法实务的研究
　　
　　地方立法实务需要研究的问题很多，笔者主要围绕“立什么、为何立、为谁立、怎么立”等问题，从加强和改进立项、审议、调研、协调等工作做些思考。
　　关于立项。在进行地方立法时，首先要考虑和解决的就是立项问题，也就是“立什么、为何立”的问题。目前比较通行的做法是，制订五年立法规划和年度立法计划。实践中，年度立法计划的执行情况难以把握，由此引发了一些思考，制订年度立法计划到底有多大作用，还有没有必要继续进行这项工作？回答是肯定的。这里的症结在于立项准备工作不充分，不能按期完成所立项目的提报，并非年度立法计划不重要。有一个问题需要引起注意，年度立法计划在执行过程中进行个别调整是必要的，也是正常的。不能单纯地为完成年度立法计划而立法，也不能随意改变年度立法计划，更不能以年度立法计划完成率的高低来衡量当年的立法工作是否有成效，而应严格遵循实事求是的原则，切实做好立项工作，真正把提高立法质量放在重中之重的位置。笔者认为，在立项时应着重考虑以下几个问题：（1）拟制定某一部地方性法规时，要看国家法律、行政法规的规定，是不是不足以规范和调整本行政区域的地方事务，也就是人们通常所讲的是不是“不够用”，如果够用，就没有必要重复立法；（2）本行政区域的实际情况是什么，有哪些问题必须通过制定该地方性法规来解决；（3）拟在哪些方面进行补充或细化，有没有具体办法或措施；（4）最好能拿出一个法规草案的初稿，或解决主要问题的条款规定，防止说得头头是道，真正要起草时却没有实际内容，虎头蛇尾，应付差事。总之，要看进行该项立法的必要性是否充分，可行性到底如何，绝不能凭想当然进行立项，否则，既会造成立法成本的浪费，又会造成立法扰民。
　　
　　关于审议。以省级人大常委会制定地方性法规为例，对列入常委会会议议程的地方性法规案，（自立法法施行后）审议的大致程序是：先由有关专门委员会进行审议，提出审议意见，提请主任会议审议后，再提交常委会会议；在常委会一审后，由法制委员会对法规案进行统一审议。也就是说，从专门委员会审议的层面来讲，实行的是有关专门委员会的审议和法制委员会的统一审议相结合的制度，有些专家将其概括为“专审”和“统审”相结合的审议机制。这种审议机制，应该说是一种非常合理的机制，有利于发挥专门委员会 “专”的作用和法制委员会“统”的作用。只要“专审”和“统审”真正做到了有机结合，对全面提高立法质量必将发挥重要作用。从立法实践看，这种立法机制对调动有关专门委员会和法制委员会两个积极性大有裨益，也取得了较好的成效，是应该坚持的一个方向。不过，现在还需研究以下两个问题：一是“专审”和“统审”分别应在哪些方面加强和改进；二是两者的工作如何更好地衔接，防止因各管一段造成工作不延续的问题。有关专门委员会的审议程序，是不是应该停留在仅向常委会会议提交审议意见这个工作层面上？笔者认为，还可以进一步延伸，比如，让有关专门委员会结合常委会会议一审时的意见，对法规草案作出修改，提出一个初步的草案修改稿，移交法制委员会，这样既有利于有关专门委员会的工作成效得到充分体现，又有利于法制委员会的统一审议。而且，有关专门委员会还应就该法规案的审议、修改关注到底，在统一审议阶段随时提出修改意见，供法制委员会修改时参考。法制委员会在进行统一审议时，也要加强与有关专门委员会的联系，多听取其意见，进行经常性的交流和沟通，尤其是多听取专业技术方面的意见。法制委员会对有关专门委员会的一般性意见没有采纳的，应当进行及时沟通，以免造成误会；对专门委员会的重要意见没有采纳的，应当进行反馈并说明理由，以便共同做好工作。
　　关于调研。按不同的立法阶段分，立法调研可以分为立项前的调研、起草阶段的调研、一审前的调研、二审前或三审前的调研；按调研的问题分，立法调研可分为一般性问题的调研、重点问题的调研、某一个问题的专题调研等。不同阶段的调研和不同问题的调研，其重点和方式、方法应有所不同。比如，立项前的调研，应着重调研是否有必要进行该项立法，可行性如何；有关专门委员会一审前的调研，除进行立法必要性调研外，还应就法规草案中有关规定的合法性和针对性等问题进行调研；法制委员会二审或三审前的调研，应着重围绕常委会会议审议时提出的主要问题和制定该法规应规范和解决的主要问题，以及解决这些问题的措施或办法等进行深入的调研。在调研时，应考虑每次调研的相互联系和衔接，尽量避免对同一问题不必要的重复调研等问题的发生，但不同环节的调研是不能等同或替代的。在立法实践中，有一种说法，有关专门委员会在一审前进行了调研，法制委员会没有必要再行调研。好像法制委员会的调研是对有关专门委员会调研情况的不信任或不尊重，是对被调研单位的打扰。其实，这是一个误区。因为，随着立法工作的深入进行，不论是常委会组成人员，还是统审机构的工作人员，都有一个深化认识的过程。不少立法工作者可能都曾有过这样的认识或经历，在修改法规草案时，虽然先前进行了调研甚至是几次调研，但还是觉得有必要再作调研。其目的只有一个，吃透情况，拿出切实有效的解决办法。立法的过程，是听取各方意见的过程，是集中民智、体现民意的过程。这项工作做得扎实与否，直接关系到地方性法规、条例是否具有针对性和可操作性，是否具有地方特色和民族特色，是否真正体现广大人民群众意愿的问题。因此，立法调研必须做深做细做扎实。
　　关于协调。地方立法的主要功能就是调整和规范社会关系，发挥“调节器”的作用。那么，在地方立法中到底应着力协调哪些主要问题呢？笔者认为，以下几个方面值得引起重视：一是对立项问题有较大分歧意见的，或者虽已立项并进入常委会会议审议阶段，但对立法的必要性仍然存在较大分歧意见的。这时应根据立法法的有关规定和本行政区域的实际进行认真分析，拿出是否进行该项立法的意见及理由，做好协调工作，既要坚持原则，又要以理服人，否则，就会挫伤有关方面的立法积极性，影响将来的立法工作。二是对正在制定的法规、条例应着力解决的主要问题存在较大分歧意见的。如果这些问题不能很好地解决，就会影响法规、条例通过后的有效执行。对此，应当进行及时的沟通、协调，促成问题的解决。否则，即使硬性在法规、条例中作了规定，也会因意见分歧较大而难以执行，这是有悖立法初衷的，也是不符合立法工作总体要求的。三是应注重地方立法“为谁立”的问题。地方立法旨在调整和规范本行政区域的社会关系，而不是为某个部门立法，应当按照“三个代表”重要思想和建设社会主义和谐社会的总体要求，根据立法法、行政许可法、行政处罚法以及相关法律、行政法规的规定，紧密结合本行政区域的实际情况，协调各方利益，注意解决权力与责任、权利与义务不对称的问题，真正体现立法为民、公平与正义的要求。
　　地方立法中要解决“怎么立”的问题，除了上面提到的“审议、调研、协调”中的有关问题外，还有“起草、修改”等方面的问题，有待于进一步研究。
　　（作者单位：青海省人大法制委员会法规一处）