浅议地方立法选项标准问题

　　制订年度立法计划是地方立法的一项重要的基础性工作。制订年度立法计划工作主要分为立法建议项目的征集提出、论证协调、筛选确定和立法计划草案的编制、审定、报批等四个环节，其中立法建议项目的筛选和确定环节，是制订年度立法计划工作中一个极其重要的环节。建立一个科学的立法选项机制，关键在于确立一个合理的选项标准。确立立法选项标准，简而言之，就是将立项所必备的各种要素分解量化并以制度的形式固定下来。确立立法选项标准，有助于全面、系统、客观地分析、评价、审视立法建议项目的可行性、急需性等条件，科学、合理地筛选和确定立法项目，尽可能减少立项过程中的主观性、随意性和盲目性。
　　笔者认为，立法选项的标准分为可行性标准和急需性标准，同时在立法选项时必须统筹考虑其他方面的因素。
　　
　　(一)关于可行性标准
　　
　　可行性标准主要是衡量立法建议项目立法条件是否成熟的标准。笔者认为可行性标准主要有以下四项：一是立法建议项目经过了充分的调查研究，所要解决的主要问题比较明确，并提出了相应的立法对策；二是立法所拟调整的社会关系比较明晰，所拟解决的主要问题可以通过立法的方式解决；三是立法所涉及的体制性矛盾已经协调解决或者可以协调解决；四是已经草拟出比较规范的法规草案和起草说明等。
　　之所以用以上四个标准来衡量立法建议项目的可行性，笔者是这样考虑的：首先，调查研究工作是立法工作中最基础的工作。调研工作搞得扎实与否，问题吃得透不透，是考察立法项目是否可行的前提条件。其次，立法所拟解决的问题能否通过立法的方式解决，也是能否立项的重要条件。如果立法所拟解决的主要问题属于应当由国家专属立法权解决的问题，或者是突破上位法规定赋予执法部门特殊手段的问题，或者是改革中比较复杂的一些体制性问题、遗留性历史问题等，这样的项目一般不能考虑立项。第三，协调工作也是立法工作中的一项关键工作。立法中所涉及的主要矛盾和问题，特别是体制性的矛盾，是否协调好或者能否协调好，是立项的一个重要条件。实践证明，提案单位没有做好协调工作的法案，是很难审议通过的。第四，比较规范的草案文本和起草说明，也是立项最基本的条件之一。所谓比较规范的草案文本，主要是指草案文本的体例结构和文字表述符合立法技术规范。比较规范的起草说明，主要是指起草说明中需要说明的主要问题论点清晰、论据充足、论证充分。这也是对起草单位最起码的要求。
　　
　　(二)关于急需性标准
　　
　　急需性标准主要是衡量立法建议项目的立法必要性、迫切性的标准，又称优先性标准。笔者认为急需性标准主要有以下四项：一是保障社会主义市场经济健康发展，推进节约发展、清洁发展、安全发展、科学发展等经济领域的项目，这主要指促进经济结构调整，优化投资环境，治理环境污染，节约资源，加快生态建设等方面的项目；二是推进社会主义民主政治建设、文化建设、社会建设，调整社会利益、促进社会和谐等社会领域的项目，这主要是指完善民主政治，保障公民权利，推进社会事业，健全社会保障，解决改革发展中深层次的人民内部矛盾问题以及人民群众最关心、最直接、最现实利益的问题等方面的项目；三是对现行法规进行修改、废止的项目；四是本届五年立法规划的正式项目或者上一年度立法计划的预备项目。
　　上述第一、二项标准，主要是围绕科学发展和构建和谐社会这个主题，根据经济立法与社会立法并重，突出重点、急需先立的立法原则提出的。第三项标准，主要是从维护国家法制统一和地方立法严肃性的角度，坚持立、改、废并重的立法原则提出的。第四项标准，主要是考虑了立法规划的正式项目和上一年度立法计划的预备项目，在立法前已经做了大量的调研、论证和协调工作，对其立法必要性和急需性已经进行过认真的考察，立法的基础性工作相对比较扎实。
　　
　　(三)关于统筹考虑的其他因素
　　
　　以可行性标准和急需性标准对立法建议项目审视后，还要按照总量控制、综合平衡的原则最终确定立法项目。总量控制，主要是要充分考虑到审议机关和立法综合工作机构的实际工作承受能力，合理确定每年立法的总量。笔者认为，从提高审议质量，合理安排审议数量，并给立法综合机构留有一定调研修改时间的角度考虑(一些重要的项目要考虑隔次审议)，常委会一年总的立法任务以10件至12件为宜。综合平衡，就是要统筹兼顾经济领域立法项目和社会领域立法项目的比例，立、改、废立法项目的比例，并考虑到省人大各专门委员会、常委会各工作机构的工作需求，使年度立法计划安排的经济领域与社会领域的立法项目，制定与修改、废止的立法项目基本均衡，使立法机关内部的立法工作资源得到合理配置。
　　(作者单位：山西省人大法制委员会)