审议意见的效力

　　审议意见，作为一个专门术语，一般是指人大常委会会议审议执法检查报告和“一府两院”专题工作报告时对政府或者法院、检察院所提出的书面意见。它是近些年来地方人大所采取的一种比较常见的监督形式，在使监督经常化方面起到了积极的作用。但是，由于法律规定的空缺，人们对审议意见的效力还存在着不同的看法，尤其是因为很多审议意见得不到落实而产生了一种试图增强审议意见的“刚性”，即实体性约束力和强制力的倾向。因此，有必要对审议意见的效力问题做一些分析和探讨。
　　从法哲学的角度讲，任何一种行为的法的效力最终都来自于该种行为的性质（法律属性），简言之，效力来自于性质，性质决定效力。那么审议意见具有怎样的性质（法律属性）呢？不难理解，审议意见的性质（法律属性）取决于审议意见的主体及审议意见的生成过程（程序）。从各地人大的具体做法来看，大致有三种情况，让我们来做一些具体的分析。
　　比较普遍的做法是，人大常委会办事机构或者人大专门委员会根据工作人员对常委会组成人员在常委会会议上的审议发言的记录进行归纳整理，形成审议意见草稿，经常委会办事机构负责人审阅后，提交常委会主任会议讨论通过（通常是行政化决策机制，而非民主投票表决），最后以冠有“经主任会议讨论通过”字样的常委会办事机构的文件或者函件发给政府或者法院、检察院。很明显，虽然审议意见的原始材料是常委会组成人员的发言，但经过这样的程序加工出来的“审议意见”显然不能与常委会组成人员的发言画等号，其主体只能是最后的审定者即主任会议。按照现行法律的规定，主任会议并不是一个权力主体，它只是负责处理常委会的重要日常工作，其自身并不具备提出“审议意见”等实体性监督职权（正因为如此，经主任会议审定的“审议意见”通常也不得不说成是“常委会组成人员所提出的意见”），也就是说，主任会议审定的审议意见并不具有约束力和强制力。不过，有的地方性法规给主任会议审定的审议意见赋予了程序性约束力和强制力，即要求政府或者法院、检察院必须“研究处理”并报告结果。但必须明确的是，这样的约束力和强制力并不及于审议意见的实体，即政府或者法院、检察院并不是必须按照审议意见去执行，而是应根据实际情况研究处理，（它们认为）该落实的落实，不该落实的说明原因即可。
　　另一种较为常见的做法是，工作人员根据常委会组成人员的发言记录归纳整理出审议意见草稿，经常委会办事机构负责人审签（实际上还要送常委会主任或副主任审定）后，以办事机构的文件发给政府或法院、检察院。审议意见虽经常委会主任或副主任审定，但法律没有规定常委会主任或副主任可以组织名义提出审议意见。因此不难看出，这样出台的审议意见的主体，只能归结为发文单位即常委会办事机构。按照现行法律的规定，常委会办事机构同样不具备提出“审议意见”等实体性监督职权，也就是说常委会办事机构审定的“审议意见”并不具有约束力和强制力。如果地方性法规赋予了它这种权力，那显然是不适当的，应予纠正。既然如此，常委会办事机构当然无权就它自己所提出的审议意见要求“一府两院”进行“研究处理”并报告结果。
　　还有一种做法是，常委会办事机构以文件形式将经常委会组成人员本人审签的发言原文汇总转送政府或者法院、检察院。这种审议意见的主体无疑是常委会组成人员。虽然法律没有对这样的审议意见的效力作出规定，但是可以参照执行代表法和地方组织法对办理代表建议、批评和意见的规定，即“由常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”。可见，这种审议意见同样不具有实体性约束力，而只具有程序性约束力。
　　此外，为了增强审议意见的效力，有人主张由主任会议将审议意见草案提交常委会表决通过。经常委会表决通过的审议意见的主体当然是常委会，这种审议意见既具有程序性约束力，更具有实体性约束力。不过，这种审议意见本质上已不仅仅是“审议意见”，而是相当于决议或决定了。如果确需增强审议监督的效力，最好的办法就是作出决议或者决定，而不宜采用“审议意见”这种较软的监督形式。
　　为了便于理解以上讨论中对于审议意见的主体的认定，我们可以将诸主体之“审议意见”的关系简示如下：
　　1.常委会组成人员的审议意见=发言原文；
　　2.归纳整理并经主任会议或者主任（副主任）或者常委会办事机构审定的审议意见≠常委会组成人员的审议意见；
　　3.常委会组成人员的审议意见、主任会议或者主任（副主任）或者常委会办事机构审定的审议意见≠常委会的审议意见。
　　由以上分析可以看出，无论是哪一种审议意见，都不具有实体性约束力和强制力，且只有第一种和第三种审议意见才具有程序性约束力和强制力。也就是说，审议意见的实体内容只具有参考性，而不具有强制性；审议意见的处理程序则具有强制性。因此，对于审议意见，人大只能对“一府两院”提出“研究处理”+“报告结果”+或有的“再作研究处理并报告结果”的要求，而不能强制要求其“执行”、“落实”、“实施”。作为立法机关和监督机关，人大尤其应该依法办事，而不能凭借自己的地位随意行事。
　　可能有人会说，审议意见如此之缺乏“刚性”，那还能够产生什么监督实效呢？对此，我只能说，首先，如果真是这样，那也是没有办法的事，因为这是审议意见的法律属性所决定了的，它本身就不具备所谓实体性“刚性”；其次，如前所述，如果确需增强“刚性”，则可以采用决议、决定的形式；再次，如果审议意见确乎正确而重要，而有关机关又办理不力甚至置若罔闻，则可启动其他监督手段如质询、特定问题调查等，对审议意见的落空实施救济监督——这才是充分行使职权的正确途径，切忌强制要求执行或者落实审议意见，因为那已是非分、非法的要求；最后，权力机关及其组成人员应当理性地看待自己的意见。不难理解，人大的审议意见尤其是组成人员个人的审议意见并不都是应当且可以落实的，甚至也可能会有不正确的意见。某些意见得不到落实，应该是情理之中的事。要增强审议监督实效，还要靠审议意见本身的科学性、可行性、可操作性，这需要人大自身加强努力。
　　（作者单位：四川省人大常委会研究室）