切实贯彻中央九号文件精神 不断完善人大及其常委会的议事制度

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它于1954年诞生以来，尽管在“文化大革命”中一度遭到过严重破坏，但总体来说，还是走过了一个不断发展、不断完善、在我国政治生活中发挥了和正在发挥巨大作用的光辉历程。
　　53年来的历程充分证明，人民代表大会制度是符合我国国情、能够保证全国人民当家作主的政治制度，是中国共产党在国家政权中充分发扬民主、深入贯彻群众路线的最好形式。它既是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我国人民在党的领导下全面建设小康社会与和谐社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。
　　因此，坚持和完善人民代表大会制度是我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，只有不断推进人民代表大会制度的与时俱进，才能使社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国的基本方略得到全面落实，才能使人民的政治、经济、文化等各方面的权益得到切实保障。
　　但是，人民代表大会制度要充分发挥其优越性，人民代表大会及其常委会要依法履行好职责，就必须以与时俱进的精神不断推进组织制度和工作制度建设。胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中特别强调：“要进一步加强各级人民代表大会及其常务委员会的组织制度和工作制度建设”，“要完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制，不断促进人民代表大会及其常务委员会工作的制度化、法制化、规范化”，要“完善各级人民代表大会及其常务委员会的议事程序和工作制度，更好地坚持民主集中制原则，保证人民代表大会代表和人民代表大会常务委员会组成人员依法履行权利”。
　　党的十六届四中全会以来，党中央要求有关方面研究提出坚持和完善人民代表大会制度、支持人大及其常委会依法履行职能的具体措施。在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，全国人大常委会提出了进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的若干意见，并经全国人大常委会党组通过。
　　2005年5月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，即中共中央[2005]9号文件。该文件指出：坚持和完善人民代表大会制度，要做的工作很多，涉及方方面面，根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，当前要重点做好两方面工作：一是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力；二是加强全国人大常委会的制度建设，使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。
　　目前，各级人大及其常委会的组织制度、工作制度和运行机制主要是在以下法律中规定的：宪法、选举法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、民族区域自治法、代表法、立法法、预算法、审计法、监督法、缔结条约程序法，全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》《关于加强中央预算审查监督的决定》《关于加强经济工作的监督的决定》，另外，国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法重申了各级人大及其常委会的一些权力。要进一步加强各级人大及其常委会的组织制度和工作制度建设，必须认真学习和掌握上述法律，严格依照上述法律办事。
　　要完善人民代表大会制度，必须从两个方面来完善，一是实体方面，即从人大及其常委会的实体权力（职权、职责）和组织机构方面来完善；一是程序方面，即从会议制度和议事程序（工作制度和运行机制）方面来完善。前者除在宪法中有规定外，主要是在有关人民代表大会制度的实体法中规定的，例如，全国人大组织法、地方组织法、民族区域自治法等。后者主要是在人民代表大会制度的程序法中规定的，例如，选举法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、缔结条约程序法等。有一些法律既有实体规定，也有程序规定，例如，代表法、立法法、监督法、预算法、审计法等。
　　人大及其常委会实体权力（职权、职责）和组织机构的完善，涉及各国家机构的权力、责任和相互制约的关系，涉及国家权力在国家机构之间的分配，所以不能轻易变动，如果确实需要变动，也要慎重和做深入细致的调查研究。改革开放以来，地方组织法的4次修改，就主要是对地方人大及其常委会、地方人民政府实体权力（职权、职责）和组织机构的完善；选举法的4次修改则是对各级人大代表产生程序的完善。
　　人大及其常委会决定问题的特点是一人一票，集体行使权力和履行职责（职权）。这就决定了人大及其常委会行使权力和履行职责（职权）的主要活动形式是举行会议，通过会议集体讨论和表决来决定有关事项。而且人大及其常委会的一切活动，特别是举行会议都有法律规定的固定做法，即有严格的议事程序。因此，79c74fd17d6d6f290c3208a9e4105c94会议制度和议事程序是人民代表大会制度的重要组成部分。要完善人民代表大会制度就必须逐步完善人大及其常委会的会议制度和议事程序。
　　众所周知，程序是实体权力得以行使的保障，程序法是实体法得以贯彻实施的保障。没有程序的保障，实体权力就是空的，毫无意义的；没有程序的保障，任何法律都不可能落实，不可能在社会生活中发挥作用。本系列文章就是对进一步完善人大及其常委会议事制度的有关问题进行探索，就是从程序方面，即从会议制度和议事程序（工作制度和运行机制）方面来探讨完善人民代表大会制度的思路、办法和措施。
　　我国的人民代表大会制度有两个层次：全国人民代表大会制度和地方人民代表大会制度。全国人民代表大会和地方人民代表大会之间不存在行政系统那种领导被领导关系，但是相互之间的关系仍然是十分密切的。它们的工作制度和运行机制的特点，乃至具体的会议制度和议事程序基本上是相同的。尽管中共中央[2005]9号文件讲的是关于进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的意见，但是对地方各级人大及其常委会也是有指导意义的。因此，正如十届全国人大常委会的领导同志所指出的：“中央9号文件既适用于全国人大及其常委会，也同样适用于地方各级人大，具有普遍的指导意义。”本系列文章在探讨完善人民代表大会制度的思路、办法和措施时，既会涉及全国人大及其常委会，也会涉及地方各级人大及其常委会。
　　中共中央[2005]9号文件下发后，全国人大常委会办事机构通过深入调查研究和广泛征求意见，起草了一系列相关工作文件，进一步规范全国人大常委会及其办事机构的工作制度和运行机制。这些文件，有的经委员长会议原则同意，有的经秘书长办公会议同意，已下发全国人大常委会各办事机构组织实施。本系列文章也会结合这些相关工作文件进行探讨和论述。
　　全国人大常委会议事规则于1987年11月由六届全国人大常委会第二十三次会议通过，全国人大议事规则于1989年４月由七届全国人大二次会议通过。两个议事规则实施已经20年左右，积累了丰富的实践经验。为了进一步完善人民代表大会制度，需要根据我国民主法制建设和人民代表大会制度完善的实际情况和实践经验，对两个议事规则进行必要的修改完善。本系列文章也试图结合20年来实施两个议事规则取得的经验和遇到的问题，对人大及其常委会议事程序和工作制度做一些探索，为修改两个议事规则抛砖引玉。
　　（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任，全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任）