县级人大行使规范性文件审查权需要解决的几个问题

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一至关重要。但目前的现实是，人大对规范性文件审查权的使用基本处于搁置状态，尤其是县级人大，对于这项权力的使用率几乎为零。《监督法》的出台，把规范性文件审查权提上了重要日程，笔者认为，县级人大要行使规范性文件审查权，必须首先解决以下几个方面的问题：
　　1.对规范性文件的范围作出界定。这是人大履行该项职权的首要前提。根据现有的法律，有关基层人大审查规范性文件的规定包括：《宪法》第九十九条规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定；第一百零四条规定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。《地方组织法》第八条规定，县级以上的地方各级人大有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第八十八条第五项规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；第八十九条第四款规定，地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案……从这些规定来看，县一级国家机关的规范性文件主要是有关国家机关制定的决议、决议、命令。那么，实践中是否仅仅就局限在这些被冠以决议、决定、命令名称的文件上呢？显然这是不够的。以浙江省海宁市为例，市政府一年内作出决定或命令的次数相当少，而有关全局性的意见、办法、规定等却不下几十个，人大不应该只对政府的几个决定、命令进行审查，而放弃对几十个意见、办法、规定的审查。为此，笔者认为，对于行使规范性文件审查权的范围应作进一步延伸，只要是涉及全局性的、与人民群众切身利益密切相关的具有规范性内容的“红头文件”，都应纳入人大备案审查的范围。
　　2.规范审查的程序。规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督工作，要保证这项工作的落实必须通过相应的制度确立起一套规范、完整、可操作性强的程序。
　　（1）备案时间。主要包括两方面：一是规定单个规范性文件发布后向人大常委会备案的时间；二是规定上一年制作的规范性文件目录的上报时间。要求对上一年制作的规范性文件目录予以报备，主要是为了便于人大常委会事后的备查。
　　（2）受理机构。对于报备的规范性文件，人大常委会总体的工作方法应该是实行统一受理，分类负责，即由一个办事机构统一受理后，按其性质、内容的不同进行分类，并提出交办建议，由主任会议决定负责审查的机构。
　　（3）审查形式。可以分三个层次：一是由承办机构对规范性文件进行审查后，提出审查报告和建议处理结果，提交主任会议作出决定；二是当主任会议认为必要时，则将该规范性文件连同承办机构的审查报告等一并提交常委会会议审议；三是当常委会会议认为必要时，可以提请人代会进行审查。
　　（4）审查时限。承办机构的审查时限应有统一的规定，一般应为30日，即从接受交办任务到提出审查报告在30日内完成，这30日不应包括提交主任会议直至常委会会议审查的时间。如遇特例，要延长审查时间时，需经主任会议同意。
　　（5）审查结果的处理。对规范性文件的审查结果大致可划定为合法与不合法两大类，其中“合法”包含一个特例，即合法但规范性文件之间存在矛盾。而不合法也包含了两种情况，一是轻微违法，二是严重违法。对此，人大在对审查结果的处理决定时，也要相应作出责成自行纠正决定或撤销决定。从机构级别和监督力度等方面考虑，县级人大常委会对于规范性文件审查结果的处理，总体上除合法的可由主任会议直接作出决定外，对于不合法文件的处理都应由常委会会议作出决定较为适宜。至于合法但规范性文件之间存在矛盾的，可由主任会议指定有关办事机构进行协调，协调不能取得一致意见的，由主任会议作出决定。
　　（6）责任追究。对于不备案、不审查、不撤销的如何进行责任追究应当有法律上的规定。
　　此外，对于规范性文件审查程序的启动，除目前常规性的报备审查外，是否能因国家机关、社会团体、企事业单位直至公民个人的申请而启动，目前省市一级已有例子。从长远来看这是必要的，至于县一级是在常规性程序运作趋于成熟时再考虑，还是一并进行实践和探索，可以因地而宜。
　　3.强化审查机构的力量配备。行使规范性文件审查权，对负责审查人员的政策水平、法律水平、专业水平等都有很强的要求，没有一个专业的审查机构，没有一支高素质队伍，是很难承担起这项职责的。同时，随着形势的发展，规范性文件审查的任务也将越来越重，就目前县一级人大常委会的机构设置和力量配备而言，任何一个办事机构都无法独立承担起这一责任。所以，需要从组织机构、人员力量上加以保证，从体制上、机构上进行根本性的调整和改革是上佳的结果，但这不是一朝一夕的事情。那么，就目前的机构设置和配备，我们可以采取两种方法：
　　（1）分流法。即按照统一受理、分工负责的模式进行办事机构之间的分流，统一一个机构集中受理后按专业分别由各办事机构进行审查。各办事机构在审查过程中，除内部现职人员外，还需要借用“外脑”，如请常委会组成人员和办事机构组成人员中的法律工作者、专业人员，以及其他不在上述组成人员之列的相关专业方面的人员加入。
　　（2）综合法。建立主任会议领导下的临时性、综合性审查组织，专门负责规范性文件的审查工作，人员从各办事机构抽调，同时充实外部人员。
　　形式上两种方法有所区别，但最终的目的是要建立起一支规范性文件审查的专家队伍。这样，一方面可以补充人员力量的不足，另一方面可以提高整体的审查能力，以保证规范性文件审查权的正确、有效行使。
　　4.有效限制党政联合发文。党委与政府联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法。在特定的历史时期，这种模式对加强党的领导发挥了积极作用，但当置于依法治国的大背景下时，其弊端也日益凸显。因此，需要切实转变执政方式 ，理顺党委与政府之间、权力机关与行政机关之间的关系，有效限制、减少直至杜绝党委与政府联合发文的现象，保证国家监督体制的顺畅。
　　（作者单位：浙江省海宁市人大常委会法工委）