浅议法国议会职权的理性化

　　法国议会由国民议会和参议院两院组成，其地位和作用较以前有所下降，以前拥有的立法权、财政权和监督权三大传统权力受到总统和政府的限制。有学者主张：“传统理论之国会政府‘立法——执法’分工仅是一种假象；事实上，绝大部分法案(包括预算)为政府所草拟国会议决通过，即国会在‘法案——议决——公布执行’之过程中，仅在议决阶段扮演角色”。自第二次世界大战以后，法国政府的行政权力得到了极大程度的扩张，行政管理的事项包罗万象，这自然会相应削弱议会的各项职权。因此，上述评论并未有意矮化议会的地位和作用，何况法国现行宪法(1958年宪法)确实有削弱议会权力的意图。也正因为如此，法国现行宪政体制下的议会受到了被称之为“理性化”的加工和改造。
　　
　　立法权
　　
　　1946年的法国宪法曾规定：“国民议会单独享有议决法律案之权，该项权力不得委托代行。”现行宪法则规定，总统不仅可以解散国民议会，还可以把法案直接提交公民投票决定，总统在“非常时期”有权根据形势采取必要的措施，颁布法令，这些都无需经过国民议会的同意。此外，依据该宪法第三十八条的规定：“政府为了实施其施政纲领，可要求议会授权它在一定时期内以法令对于通常属于法律范围的事项采取措施”。因此，总统和政府随时可以限制议会的立法权或直接取代议会的立法权。
　　就普通法律的制定而言，现行宪法直接限定了议会可以立法的范围。虽然宪法也规定了“所有法律均须经议会通过”，但同时又明文规定了议会的立法项目，限制了议会进行立法的范围。宪法第三十四条允许议会制定的法律事项，只包括有关公民权的保障和限制方面的法律；有关刑事、司法裁判制度和各种税收、货币制度方面的法律；保障国家文职人员和军职人员、设立公共机构和国有化方面的法律以及议会选举制度等。上述列举的事项才可能构成议会的议决范围。
　　在上述范围之外的事项则属于条例性质，诸如地方自治、教育、劳动权、社会安全和国防等方面的立法，议会只能制定一般原则，而具体细则和实施措施则从属于政府的规章制定权。例如议会可以决定劳动权的原则，但工人病假工资照付的期限长短则由政府决定；议会可以决定社会保险的基本原则，但津贴比率则由政府决定。这样就使政府有很大余地来限制议会所通过的立法原则，或者使其有名无实。
　　因为宪法对纯粹意义的立法权(即议会立法权)和规章制度制定权(由政府行使)加以严格区分，这既缩小了议会的立法范围，也为政府反过来制衡议会创造了宪法依据。因为宪法规定，政府决定并执行国家的政策，总理保证法律的执行，这为政府规章制定权的自主性提供了宪法上的依据。政府实际上可以操纵议会立法，这主要表现在：其一，在法条议决之前，倘若政府认为某一议员提案或某一修正案不属于“法律范围”，或者与政府依据宪法第三十八条所获得的授权范围相抵触，政府可以主张不得受理。其二，宪法第三十八条还规定，政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施；新政府上台后，常常借助该条款加速落实政策纲领。其三，特别是在议会辩论政府提出的法律草案时，政府可以在它认为合适的时机中断对法律草案的辩论，要求议会立即就法案的全部或部分内容进行表决，这种程序被称为政府的“阻挠投票”。在政府多数派控制议会的情况下，这种程序可以用来迫使议会迅速通过政府所急需的法案。1962年至1967年的第二届国民议会中，政府所使用的“阻挠投票”就达670次之多。
　　议会的立法权除受到总统和政府权力的直接干预外，还要受宪法委员会的种种限制。宪法规定各项法律在执行以前应提交宪法委员会审查，被它宣布为违宪的条款，既不得公布也不得执行。经宪法委员会审议并被宣布为违宪的国际协定只有在修改宪法之后才可以通过或授权批准。由于宪法第三十四条和第三十七条把议会制定法律的权限和政府制定规章的权限区分开来，经常造成议会和政府之间的争议。倘若政府和两院议长意见不一致而引发争议，宪法委员会可根据任何一方的要求，在8日内将该问题作出裁决，对宪法委员会的裁决不得上诉。这样，宪法委员会以审议议会法案的合宪性，来制衡议会对立法权的可能滥用。
　　
　　财政权
　　
　　财政监督权被视为是议会监督政府的一个传统职权。法国议会有权决定国家年度总预算，追加预算，以及各项经济建设法案。然而，预算的编制却是由政府负责。在法国第四共和国时期(1946—1958)，议员提出的财政法案若增加国家开支时，可以在以后剩余的预算里予以补偿。这种补偿的办法在第五共和国(1958至今)里是不被容许的，现行宪法第四十条规定，议会议员提出的建议案和修正案，如果通过后其结果将减少国家收入或者将新增或加重国家支出时，则不予接受。这又一次将财政预算的最终决定权给了政府，因为政府可以利用该条来支持其预算案。据资料统计，议会就预算案提出的修正案或建议案数量越来越少，如1959年国民议会提出了102件，1995年至1996年没有，1996年至1997年l件，而参议院则几乎从未使用过该项权力。
　　在第四共和国时期(1949～1958)，议会经常用拖延表决政府财政法案的方法来强迫政府让步。为了避免这种现象的出现，现行宪法(1958年宪法)规定：如果国民议会在政府的财政法案提出后40天内未能通过，政府可提请参议院在15天内作出决定。在此情况下，如果两院意见分歧，总理有权召集一个双方人数相等的混合委员会，负责对讨论中的条款拟定一个文本，再由政府交付两院通过。如果议会在70天内仍未能作出决定，则政府可自行通过法令使它生效，议会即使不同意也奈何不得。现行宪法还规定，如果政府不能及时提出某一年度收支的财政法案，以便在财政年度开始(一月份)之前公布，政府可以提请议会授权政府征税，并依法令先行拨款。
　　
　　监督权
　　
　　现行宪法也规定了议会有权监督政府，这些监督权主要表现为质询权、弹劾权和不信任表决权。
　　质询权被视为传统的法国议会监督政府的方式之一。现行宪法第四十八条规定，议会“每周要专门召开一次会议，以便议会议员提出质询和政府进行答辩”。在国民议会例行开会期间，每星期三下午，有关政府部长必须到场接受议员的质询。议员提问可以采用书面或口头质询的方式，也可以对政府的政策声明开展辩论。但质询只能以议员个人身份提出，不得用决议的形式提出，并且不进行表决。议员提出问题，有关部长按规定要在—个月内给予答复。议员提出的问题又分为不可以讨论和可以讨论两类。前者，部长答复后只允许提问人发言5分钟，其他议员不能发言；对于后者，在部长答复后，议长可以允许其他议员发言，但每人以15分钟为限。实际上政府部长在听取质询时经常以各种理由不到场，只派一名国务秘书出席，至于解答问题往往要延搁数月，有的竞拖至一年多，部长们还可以用“与公共利益相抵触”为借口而拒绝答复。由于许多质询因政府长期拖延答复而失去意义，或因制造种种借口拒绝答复，因此每当政府部长进行正式答辩时，常常只有很少议员出席旁听。
　　法国议会拥有弹劾权。宪法规定，总统的行为若对国家安全构成威胁，譬如犯有叛国罪，议会可对其进行弹劾。议会对于刑事犯罪的内阁官员也有权弹劾。弹劾案的提出须由两院公开投票，经过两院议员绝对多数通过。弹劾案由议员组成的特别法庭审理。特别法庭由上下两院选举数额相等的议员组成，其中的一位议员经推选担任法庭的主席。特别法庭经审理后，如判定被弹劾人罪名成立，犯罪入将被免除职务且被追究刑事责任。但自1958年现行宪法生效以来，被弹劾的政府官员非常罕见。
　　法国议会拥有的另一项监督政府的重要权力是不信任表决权。宪法第四十九条规定：“总理在内阁会议讨论后，应就政府的施政纲领或者必要时就一项总政策声明向国民议会承担政府责任。”“国民议会得通过一项不信任案追究政府的责任。”“在内阁会议进行讨论后，总理可就某一项文本的表决向国民议会承担政府责任。”如果出现这些情况时，国民议会通过投不信任票对政府进行改组获得成功，“总理必须向共和国总统提出政府的辞职”(宪法第五十条)。但是，不信任案的操作程序非常复杂。不信任案必须至少有国民议会十分之一议员的签名方能受理，并且为给政府留有调整政策的机会，在提出48小时后才能进行表决。在受理48小时后72小时之前举行一般性辩论。表决时仅统计对不信任案的赞成票，没有投票的议员则算作政府方面的支持者；不信任案只有获得国民议会全体议员过半数票赞成时才能通过。一旦不信任案经表决通过，内阁必须辞职或提请总统解散下议院，重新举行大选。如果不信任案被否决，签名的议员不得在同一次例会期间提出新的不信任案。
　　有了这么多的限制，所谓议会对政府的不信任案表决权，实际上很难实现，而且议会在政府多数派占优势的情况下，即使议员能获得法定人数提出不信任案，也不易通过。自1959年至1996年6月止。国民议会向政府提出过44次不信任案，除1962年蓬皮杜总理领导的政府因提出宪法修正案后未获得议会信任而辞职外，其他的都没有得到通过。仅就这一次，也因为戴高乐总统随即解散了国民议会，把法案直接提交公民投票决定，结果还是通过于宪法修正案。
　　总之，尽管“议会至上”的景象已不存在，法国议会的职权受到种种限制，但依然不可忽视议会的地位和作用。法国议会除拥有上述职权外，还可以组织调查委员会、资讯特别小组、议会代表团，以便于对特定事项或问题进行调查。议会仍然有多种方法对政府进行制衡与监