农村建设背景下的乡镇政府职能转换

　　建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。广大农民是其受益者，也是建设主体。然而，新农村建设是一个复杂的、多方位的、长期的系统工程，它不能仅仅依靠农村本身孤军奋战，它必须有党的正确引导，政府的大力扶持。作为我国基层政权组织的乡镇政府也是一股强大的外在推动力量。当前，尽管学术界对其作用评价褒贬不一，然而笔者认为，在新农村建设的初级阶段，仍然需要乡镇政府充分发挥其积极的引导作用，“乡镇职能不转变，不能承担起国家帮助的作用”。因此，乡镇政府应该积极应对环境变化带来的挑战，及时转换职能。
　　
　　一、乡镇政府职能转换的困境
　　
　　随着一系列惠农政策的出台，尤其是农业税的完全取消，使新农村建设拉开了帷幕，同时也给乡镇政府改革带来了一系列的挑战，乡镇政府面临诸多困难。
　　第一，财政困难。减轻农民负担和减免农业税费直接导致乡镇政府的存在危机。主要表现在三个方面：首先，农业税曾一度作为乡镇政府工作的重头戏，也是它的主要经济来源，如今，农业税的全部取消，使乡镇政府陷入了尴尬、困顿的境地。乡镇政府组织负债是全国性的普遍问题，在有些地方已经出现难以支撑政府机关有效运行的困境。目前，我国县乡两级财政收入只占全国财政收入的21％，而县乡财政供养人员却占全国财政供养人口的71％。乡级财政能力严重削弱，但承担的各种公共服务、管理事务并没有显著减少，许多本该由乡级以上政府承担的公共物品都由乡级政府承担。乡镇政府在没有或很少有转移支付的情况下，完全依靠自己的财力为农村提供公共物品是根本不可能的。因此，“乡财县管”制度已经成为基层政府执政能力提高的最大制约因素。社会管理、公共服务缺少一定财政支撑，所谓转变职能就比较困难。基层政府面对财力困境的直接应付办法是，有些必需的基本公共产品和服务不得不降低供给标准或缩小规模，从而影响了基层政府的办事效率，损害了基层政府在群众中的形象。
　　第二，理论认识不足。主要表现在两个方面：首先，对公共管理理论的认识不足。公共管理是一门新兴学科，大部分是借鉴国外经验。其次，对乡镇政府职能转变的认识不足。有两层含义：一是我国学术界对乡镇政府职能转变的有关理论分析和调查研究匮乏所导致的理论认识困境；二是在乡镇政府职能转变的实践层面上，有关组织和人员对职能转变的重要性、紧迫性等认识不足而产生的实践认识困境。准确定位乡镇政府职能，才能解决乡镇政府职能转变问题。尽管我国学术界对于政府职能转变的研究成果层出不穷，但这些研究往往立足于宏观层面，研究成果高度抽象而难以适用于基层政府，更为严重的是这种宏大的理论关怀往往会产生实践误导功能。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”固然有助于明确政府职能及其转变，然而这种适用在实践中更多的是对于高层级政府而言。高层级政府与乡级政府无论是实际上所拥有的权限，还是管理场域的特点都有巨大差异，适合于高层级政府的职能就未必适合于乡级政府。
　　第三，观念陈旧，创新不足。传统文化无时无刻作用于人的行政思想、行政价值和行政心理，从而影响着当今公务员的思维模式和2dfd8ee472608a83cb68a1e75cdaff8192bcccf5a99a562e13c7f66cfc3b9000行为模式。传统文化中一些负面的、陈旧的思想观念对乡镇政府及其工作人员依然有很强的影响，导致其不易接受新事物，难以创新。而建设社会主义新农村迫切需要乡镇政府以全新的视野来看待，敢于打破传统模式，向服务型政府转换。
　　第四，环境障碍。自新中国成立后，国家政权自上而下地渗透到广大乡村社会，将乡村社会深深地纳入国家政权体系，形成一套自上而下严密的上级拥有对下级绝对的财权、人事权的“行政网络”，从此结束了乡村自治这一长久的现象，打破了“皇权不下县”这一千百年来的历史格局。其直接后果就是促成了我国的压力型政府，使得乡镇政府的自主权相当有限，上级政府部门迫于完成自己的工作政绩，不切实际地给乡镇施加任务、赶时间的做法，使乡镇疲于应付，增加乡镇工作成本、打乱乡镇工作的正常计划。这种赶时间、搞突击的做法，致使职能转变一再受挫。因此，压力型行政生态环境的存在对于我国乡镇政府职能转变是一种极大的障碍。
　　第五，内动力不足。政府的职能转换涉及政府各部门利益的再次分配，意味着损害有些部门、官员的利益。乡镇政府职能转变，从某种意义讲，是个人权力重新分配和利益格局重新调整的问题。在职能不转变的情形下，乡镇政府所拥有的“配制性资源”和“权威性资源”较多，因而上门烧香拜佛的人络绎不绝。而一旦职能转变必然有许多人权力削弱、利益受损，在一种成本利益的驱动下，乡镇政府改革丧失了原动力，难以产生足够激励因子促使基层政府主动转型。
　　
　　二、突破困境，乡镇政府职能转换的对策分析
　　
　　(一)准确定位乡镇政府职能
　　所谓“政府职能”，在于回答一定的公共主体“应该做什么”与“不应该做什么”的问题。由于取消了农业税，乡镇政府的工作重心由征收农业税转换到服务于农村经济建设以及加强农村社会的公共管理，换而言之：建设乡镇服务型政府。而建设服务型政府在于建立有限乡镇政府、责任乡镇政府。
　　1．有限政府指政府要有所为，有所不为，改变过去不分主次、轻重一手抓的现象。目前，笔者认为乡镇政府首要职能应明确界定为：(1)乡镇政府在本辖区经济建设、推动本辖区市场经济发展中要发挥组织功能，因地制宜地制订本辖区的经济和社会发展规划，将短、中、长期规划有机结合起来，进行整体规划；不拘一格，选择适合本地发展的乡镇模式；根据比较优势，加强辖区产品的市场竞争力，培养拳头产品，突出地方特色；根据当地实际情况，分清轻重缓急，量力而行，提供公共产品，改善投资环境，吸引辖区内外的资金和人才，坚持全面、协调、可持续发展之路，推动农村城市化进程。(2)乡镇政府对上级经济政策的执行和促进农村的改革、发展、稳定方面具有保障职能，它依靠强有力的行政组织兴修水利、保护耕地、以工建农、以工补农、填补国家在推动农业增长中的空位，使国家以较小的成本获得经济的稳步增长和改革的有序推进。(3)乡镇政府在农村市场竞争中还具有调适服务功能，它能积极配合或直接参与区域内全国性或地区性基础设施的建设与管理，特大型、大型企业和重点基本建设。比如：培育和发展市场主体，引导农民进入市场、适应市场、开拓市场，扶持主导产业，招商引资等；同时，建立和完善市场体系，活跃市场，创建经营规模化、管理现代化的批发市场和农贸市场，培育和规范要素市场，制订各项制度，加强市场管理。此外，乡镇政府还应该创建和扶持市场中介组织，成立各种民间专业经营协会；改善和优化经济环境，大力开展招商引资引智活动；推行福利政策，为新时期的农村社会稳定提供保障等。
　　2．责任政府(本文仅指行政责任)分为主观责任和客观责任，主观责任强调行政人员之所以去做某事，是源于内在趋力；客观责任，是另一种责任和义务，主要来自法律的、组织的与社会的需求。在主客观责任的担负下，要实现乡镇责任政府，(1)要做到关爱农民。作为我国基层干部，直面黎民，对于农民之感受应该了解得最为真切，也最能与农民建立心心相通的真情。因此，乡镇政府应尽量克服困难，真心关爱所服务的农民，并与农民之间建立信任关系，乡镇政府是否能够真正服务和维护农民的权益，其成败关键在于政府干部是否真心关爱农民。(2)必须做到权责并重，完成三个转变：一是由管制向服务转变。就我国政府而言，目前基本上是统治型和管理型政府的混合体一管制型政府。一个具有管制理念的政府必然在其责任上会有所忽视、甚至无视。例如，我国目前在法律面前“官民平等”现象就非常少，这正体现了管制型政府的种种弊端，实际上也是对法律责任和政治责任的忽视。二是由重权力轻责任向权责并重的理念转变。责任本应该是权力使用者的天职，也就是说凡有权力行使的地方，就应该有责任。然而，由于观念上的先导以及制度上的缺陷，我国大量存在着权责脱节、重权轻责的现象，造成巨大损失。因此，责任政府则要求“适当的权力必须与确定的责任同时存在”。三是由非完全责任向完全责任转变。就政府责任的追究和承担上我国还是属于非完全的：在政治责任的承担上，通常是轻者仅受到批评、作出检讨并被责令改正；重者则自请辞职，或被免职。其形式基本上是上级行政领导对下级行政人员作出行政处分，而监督部门没有起到应尽的职责，不能充分保证政府行为对民意负责。在行政责任上，存在着重对上级负责轻对下级负责、重效率责任轻效益效果责任的现象。在政府行政人员道德责任的承担程度上也远远不够。而责任政府的责任应该是Sg5kAqXA9stL4o2AtOSMCQ==完全责任，因此我们必须在观念上和制度上实现政府责任由非完全性向完全性的转变。
　　
　　(二)重在制度创新
　　当前，政府改革进入攻坚阶段，我们必须有大刀阔斧的精神风貌，大胆创新，才能获得突破与进展。乡镇政府职能转换作为政府改革的一个重要内容，也是一个常探常新的课题。目前，乡镇政府存在着许多诸如运行体制老化、考核制度不完善等问题，客观环境已经迫切要求乡镇政府制度创新。
　　在创新的过程中，应该采取多种方式：(1)上下级政府相协调、互补。在乡镇政府制度创新过程中，中央与地方应该根据各自的优势，各司其职。(2)自创与借鉴相结合。自创式制度创新是依赖自我设计自我建构的制度，根据各乡镇的自身特点，制定适合本乡镇发展的制度。同时，积极借鉴他国的先进办法和我国乡镇政府改革的成功例子。(3)完善制度创新的机制，包括制度创新的法律机制、组织机制和监督机制。
　　
　　(三)更新观念
　　乡镇干部应该清醒地认识到，农民才是社会主义新农村建设的主力军，要坚持“以人为本”、突出农民主体地位的原则；克服“官本位”思想，树立“民本位”观念；养成朴实的工作作风，扎根于基层，贴近群众，尊重客观实际，脚踏实地为群众办实事。
　　总之，乡镇政府职能转变作为整体政府职能转变的一个重要组成部分，是一个长期的、持续发展的过程，不可能一蹴而就。目前，我们正处于乡镇政府职能转换的探索阶段，它不但需要国家宏观政策的调控，也需要一批具有敢于创新、勇于突破精神的基层干