监督职能与监督权的行使

　　在地方国家机关权力结构中，地方人大常委会的监督权起着制约其他权力滥用的作用，若设置得当，则地方权力机制就可能通过自我不断完善而形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的体制；相反，如果监督权未能得到有效行使，甚至公共权力在决策、执行、监督方面职能不分，则较容易造成各种资源重复、虚置或者出现配置盲区或者相互掣肘、相互抵消。本文试结合《监督法》来探讨我国地方人大常委会的监督职能与监督权的行使。
　　
　　一、地方人大常委会的监督职能
　　
　　地方人大常委会的监督职能源自于宪法规定。依宪法第一百零四条的规定，县级以上地方各级人大常委会的监督权由两部分内容构成：一是为确保“一府两院”正确行使职权所进行的工作监督，二是为维护国家法制统一所进行的法律监督，即有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会不适当的决议。地方组织法对宪法的上述规定有一些细化，但对地方人大常委会如何行使监督权之内容和程序都没有明确。如该法第五十二条规定，县级以上地方各级人大常委会有权组织特定问题调查委员会，但在何时、何种条件下可以组织特定问题调查委员会等均未作规定。粗线条的法律制度框架为地方人大常委会在实践中积极探索监督权行使的具体形式提供了较大空间。20多年来，地方人大创造了许多新的监督形式。1983年，辽宁省沈阳市人大常委会首开执法检查之先河；1986年，河南省平顶山市舞钢区人大常委会开始推行代表评议；1988年，述职评议在浙江省杭州市下城区人大常委会首先得以应用；在接待和处理司法案件的来信来访中，个案监督这一监督形式逐渐形成。总的来说，这些方式在地方人大常委会的监督工作中得到广泛使用，不同程序地增强了监督实效，而且也为后来全国人大常委会制定与中国国情相适应的监督法积累了有益的经验。
　　但是，相关法律的缺位也使地方人大常委会在监督工作中不时陷入困境。一方面，公权力的行使要求于法有据，由于缺乏法律的具体规定，使得在实际工作中监督权行使起来权威性不够。“被监督机关当面点头，背后摇头的有之；实施方案是一套，实施过程是另一套的有之；推推动动，不推不动的有之”。甚至有些监督工作的开展更多的是依靠常委会领导的个人威望，而不是遵循人大及其常委会集体行使职权的原则。另一方面，从公权力的本质属性来看，凡权力都有内在扩张的要求，监督权也不例外。由于缺乏法律的具体规定，不少地方在行使监督权时不规范，例如，在对司法工作进行监督时，对某些具体案件的审理进行干预，违背了国家权力既相互制约又分工协作的宗旨。
　　监督法出台前，地方人大常委会在监督职能的行使方面事实上处于一种较尴尬境地。
　　
　　二、地方人大常委会监督职能的制度化
　　
　　突出地方人大常委会的监督职能，最重要的就是将其法制化，通过法律明确规定，使监督权的运行有法可依。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。监督法明确了各级人大常委会监督工作的重点，应当遵循的基本原则，以及监督工作的形式和程序，等等。这部从1986年开始酝酿到2006年正式出台历经20年的法律，将对地方人大常委会监督权的行使产生深远的影响。
　　第一，监督工作规范化。监督法第二章至第五章明确了各级人大常委会经常性监督工作的四个方面：听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；组织执法检查；进行规范性文件备案审查。第六章至第八章规定了询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等三个方面的监督职权。在监督工作的内容和程序上，该法也都作了具体规定。如在计划和预算监督方面，在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要增加了以下内容：一是常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括预算收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；向下级财政转移支付情况；本级人大关于批准预算的决议执行情况等。同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还重点审查国债余额情况，地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。二是常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审议工作报告。三是根据“十一五”规划纲要的规定，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准，这些都将使预算监督体系更为全面，更具可操作性。再如在听取和审议“一府两院”专项工作报告方面，在原来的工作中，“一府两院”撰写报告与人大常委会调查视察在时间上没有必然的顺序，不存在谁先谁后的问题，只要按要求提交常委会即可。在监督法实施后，调查视察必须提前安排，以便提出意见，交“一府两院”在专项报告中作出回应。这些规定力图使各级人大常委会的监督进一步规范化、程序化。
　　第二，监督方式系统化。监督法注重在监督工作中，多种监督方式的灵活运用。例如该法第二十七条规定，常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专委会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查；常委会也可以委托本级人大有关专委会或常委会有关工作机构组织跟踪检查。在这一过程中，既可以通过对实施监督的事项进行视察、调研、审议意见反馈、跟踪检查等形式，又可以通过听取办理隋况汇报、询问、质询、评议、征询民意等方式，增强人大监督实效。以往不少地方人大监督工作中所采用的述职评议在监督法中虽然未作规定，但这项工作的开展可以将监督法中所规定的若干监督方式进行综合运用。比如干部“述职”环节主要就是“一府两院”的负责人向常委会作专题工作报告，而启动则可能是常委会提出了询问和质询，其必须回应，常委会的“评议”环节在有些情况下也是针对问题严重者所进行的人事监督，会引动撤职或罢免程序，必要时可启用特定问题调查这一方式。
　　第三，监督机制透明化。国家权力机关的监督权，是人民当家作主、管理国家事务权利的体现，应体现人民意志，并向人民群众公开，接受人民的监督。依监督法第八条、第九条的规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告。专项工作报告的议题根据下列途径反映的问题确定：常委会在执法检查中发现的突出问题，人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，常委会组成人员提出的比较集中的问题，专委会及常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题及社会普遍关注的其他问题。这意味着监督工作之内容选择是开放的，是面向社会大众的，是与群众的切身利益、关注视点紧密相连的。人民的意愿是人大监督工作的源头活水，这要求地方人大在监督工作中要认真倾听民声，了解民意，想民之所想，急民之所急，从民生的角度来行使法律所赋予的监督权。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题(如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等)，开展对政府专项工作的评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。
　　同时，依照监督法的规定，各级人大常委会行使监督权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受其监督，并向社会公开。在以往的工作中，一些地方人大也曾尝试向代表通报监督工作的情况，向社会公开，但通报和公开的程度不一致，有多有少，效果也不尽相同。监督法明确指出：常委会听取和审议的专项工作报告和执法检查的年度计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告执法检查报告及审议意见，“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况，均应向社会公布。将人大常委会行使监督权的情况向代表和社会公开，既保证了代表和社会大众的知情知政权，也体现了人民群众对人大常委会工作的监督。
　　综上所述，监督法对宪法和地方组织法中有关地方人大常委会监督权行使的规定进行了细化，基本上涵盖了地方人大常委会行使监督权的各个环节，既有听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告、计划和预算监督、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查等知情权和检查权，又有决议、撤销、撤职等强制性的制裁权。值得注意的是，所有这些规定，都只涉及程序方面的问题，即在监督过程的各个环节中应该如何协调关系，保障监督权的实现，这将使地方人大监督权的行使步入规范化、程序化的轨道，也意味着在以往制度不完善条件下所探索的监督形式，在监督法中有规定的可以继续适用。至于监督权行使过程所涉及的实体问题，如执法检查中行政行为的合法性问题、计划和预算监督中计划与预算的可行性问题等，则需要依据其他法律、工作准则、经验等来解决，不属监督法的内容。有些监督形式，如个案监督，因其是否越权颇有争议，监督法未予采纳，实践中也应坚决喊停。
　　
　　三、地方人大常委会监督权的运行
　　
　　监督职能最终需要监督权的运行才能落实。任何一项权力，只有成为一种行之有效的制度，才能真正发挥其功效。地方人大的监督权也是如此，经过立法制度上的科学设计还不够，还应当用之于地方治理，建立良好的运行机制，才能有效遏制权力腐败，保障地方法治建设。必须指出的是，在监督法出台之后，一些问题将仍然困扰地方人大的监督工作。全国人大法律委员会委员张春生在接受媒体采访时就曾指出：“人大既对‘一府两院’进行监督、进行权力制约，又不过分牵扯到具体事务的界限这一根本问题还没有完全解决，也没有完全看清楚。”或者说，六届全国人大常委会委员长彭真曾经提出过“人大一不失职、二不越权”，但怎样来划分越权与否的界限，在现行法律规定中仍然比较模糊。这些问题的解决并非可以一蹴而就，其中牵涉到方方面面复杂的利益关系，需要伴随我国政治体制改革的进行而进行。
　　对地方人大常委会而言，在现有的制度空间下，要行使好宪法和法律所赋予的监督权，必须强调坚持监督程序、具体监督方式、步骤等都符合监督法的规定。“只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。”具体而言，是指：
　　第一，完善工作环节，提高监督实效。在地方人大的监督实践中，专业人员配备不足，监督手段过于单一，刚性监督手段缺乏等现象普遍存在。要提高监督实效，必须从监督工作的具体环节人手逐步进行改进。在这方面，有些地方人大已经积累了一些好的做法与经验。例如，在预算监督工作中，深圳市人大依专业化原则，由财政、经济、金融、审计、工程等方面的专家和学者及企业界的代表组成了计划预算审查委员会，此外，还聘请了顾问协助工作，依托专业人员提高了监督质量。到目前为止，深圳市人大对政府的计划执行和财政预算的监督已覆盖了深圳市政府的所有组成部门，无一遗漏。从过去的一年一次或几次监督，发展到现在每次常委会都有监督内容。
　　第二，提高常委会组成人员履职能力，充分行使监督权。监督法对常委会组成人员的履职能力提出了更高的要求。如关于专项工作报告审议地位的明确以及关于审议意见效力的规定，都要求常委会组成人员在会议审议时能提出高质量的意见。提高常委会组成人员履职能力，一方面要求他们多深入基层、做好调查研究，以找出问题，力求在审议时提出有针对性的监督意见；另一方面，要营造良好的氛围，使他们能够畅所欲言，充分发表审议意见。
　　第三，扩大公众参与，掌握监督主动。要行使好监督权，最有效的途径就是围绕关系公众切身利益、社会普遍关注的重点问题进行监督。人大本来就是根植于民意的机构，所以有责任按照民意监督行政权力之行使。而诉诸民意进行监督，也会使人大常委会的监督工作获得足够的权威与支持。要建立健全多层次、多渠道的民意收集机制，听取民众呼声，方便民众参与，使人大监督更有基础，更有活力，更符合民心；同时，将监督的事项、目的、进程、结果都公示于社会，使人大监督与群众监督、舆论监督、社会监督有机结合，既促使被监督机关认真对待、处理监督意见，又防止了监督权的滥用。
　　
　　结语
　　
　　要实现地方人大常委会的监督职能，应突出解决体制和权力运行机制问题，尽可能使人大常委会作为常设监督机构在权力上相对独立于监督对象，在利益上相对分离，在地位上相互对称，能够成为与权力滥用相抗衡的系统力量，不可成为被监督者的权力，也不可越俎代庖，使监督权变成全能的权力。
　　要使监督权独立于其他权力，并不是要使其疏离其他权力，相反，监督权应该密切联系所监督的对象。是否能够成功调整监督权行使中所出现的法律关系，关系到监督立法的成败。监督法对监督对象、内容、范围和方式的规范，均为程序性规定，既为监督权的有效运行指明方向、提供稳定的秩序框架，又力求从制度上防止权力的滥用。在实际工作中，监督的有效性取决于参与监督工作人员素质的高低与专业化程度以及监督方式的科学性，而其权威性则有赖于在监督工作中对法定程序的严格遵守及监督实效的取得。
　　针对我国地方国家机构中所出现的腐败现象，针对现行具体体制缺陷、制度运行的薄弱环节，人大常委会的监督承担着重要的使命，对于发现问题、堵塞漏洞、深化改革、创新体制等都责无旁贷。监督法已经公布，而地方人大常委会监督工作的开展与深化仍任重而道