基层人大工作与政治文明建设大家谈（二十九）

　　杨涛：叫停与民争利的“红头文件”警示政府“权为民所用”兰州市于2006年12月1日开始实施的《兰州市户外广告位有偿出让暂行规定》，其中部分条款规定是行政管理职权的错位，既不合理，也不合法，被责令限期纠正或废止(《法制日报》2007年2月12日)。江西省赣州市人民检察院民事行政检察处杨涛就此撰文说，由上一级政府来叫停下一级政府的“红头文件”并不只甘肃省政府叫停兰州市的规章这一例，在许多地方都有先例。如河北省永年县法制办在过去3年里，共否决和修改的不规范性文件超过200件，被河北省评为“先进典型”。然而，甘肃省政府法制办叫停《兰州市户外广告位有偿出让暂行规定》却有其特殊背景，这一政府规章是在下级政府并没有按法定的时限和程序进行报送备案的情形下，而且是被省政府认为“与民争利”的情形下叫停的。因此，这一事件有利于推进上级政府监督下级政府的规范性文件的制定，有利于督促下级政府依法行政和“为民谋利”，从而具有积极的法治意义。按照《立法法》的规定，下级政府的规章应当报上级政府备案。下级政府只有将制定的规章向上级政府备案，才有利于上级对下级的监督。然而，在现实中，一些地方政府违反这一规定，不依法报送备案而直接生效，这样上级政府的监督无从进行。《兰州市户外广告位有偿出让暂行规定》便是在发布后，没有按法定的时限和程序进行报备，也没有报送必备的起草说明、制定依据等附件和相关材料，便开始实施。因此，甘肃省政府法制办主动对没有报送备案的“红头文件”进行监督，并对兰州市政府如此行径提出了警告，开创了上级政府主动审查下级政府“红头文件”的先河，有利于提醒各级政府要注意在下级政府隐瞒报送“红头文件”的情形下，应加大主动监督的力度。甘肃省政府法制办主动叫停兰州市的“红头文件”的意义也在于，它警示了各级政府的执政必须遵循“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨。甘肃省政府法制办主动叫停《兰州市户外广告位有偿出让暂行规定》的一个重要理由，是因为其“是与民争利，损害产权人的合法民事权益行为”。这一理由说明，政府从权力来源上讲，是人民所赋予，政府权力只有为民服务才具有合法性，任何以政府部门自身利益为出发点的政策、规定都是值得质疑的。甘肃省政府法制办主动叫停兰州市的“红头文件”的意义还在于，警示了各级政府的权力的来源必须有明确的法律依据，权力行使必须依据法定程序进行。权力的来源没有法律依据，权力的行使不依法定程序，都是不具有正当性和必须予以撤销的。甘肃省政府法制办指出：《暂行规定》违反了国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”；并且规定由行政机关委托企业组织负责户外广告位出让金的收缴和管理以及其他相应措施，同样于法无据，违反了职权法定的原则。这种要求下级政府严格依法办事，依法制订“红头文件”的举措，必然有助于促进“法治政府”的形成。
　　王成保刘家华：对争议条款实行“单项表决”更具科学民主湖北省十届人大常委会第二十四次会议，对省政府《关于提请审议确认七项确需保留的行政许可事项的议案》进行单项表决，这在该省人大常委会尚属首次，在全国也极为罕见。人们普遍认为，对争议条款进行“单项表决”十分必要，且意义重大。江苏省滨海县人大常委会王成保撰文说，可以激励表决人决策的公正性，纠正形式主义的审议。一直以来，在对议案审议过程中出现争议条款，各级人大尚未形成一套有效、合理的处置机制，导致参与表决的同志在对议案表决时左右为难，一方面可能为了“顾全大局”投了赞成票，真实意愿不能得到完全表达；另一方面可能因该争议条款投了反对票或弃权票，违背了表决的初衷，审议因此容易陷入形式主义的怪圈。对争议条款实行“单项表决”，契合了表决人的实实意图，能够激发表决人更加真实、自由、充分地表达意志，一定程度上调动了表决人的履职积极性，促使议案的决策更加合理、更加公正、更加科学。如果人大及其常委会对争议条款不闻不问，甚至有意回避，仍然依照惯例，采取合并表决的办法，议案极易留下先天缺陷，不利立法工作的开展。对争议条款实行“单项表决”，能够从源头上平衡不同群体、不同行业的利益关系，促使立法部门充分考虑和反映不同阶层的立场，集中反映民情、体现民意、集中民智，从而真正实现立法为“民”。合理的表决方法、程序对实现立法工作的公平公正至关重要。立法是项科学细致的工作，需要严谨、周密的考虑，任何的问题和分歧，最后都可能影响法律法规的有效执行。对争议条款实行“单项表决”本质是保证法律法规的整体质量，促使法律法规有效执行，维护立法的公平公正。湖南省郴州市苏仙区人大常委会刘家华撰文说，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过宪法时，曾出现3张弃权票。之所以有3张弃权票，是因为这三位人大代表对宪法中没有确立专门的违宪审查机构表示不满。有人提出如果当时审议宪法草案时，对是否设立专门的违宪审查机构这一争议条款先进行单项表决，然后再就宪法草案进行表决，根据少数服从多数的表决原则决定该争议条款内容后，也许参与表决的人就不会因为争议条款的问题而对议案持全盘否定态度，这样更能真实地反映出表决者的意愿。人代会或者是人大常委会会议，在审议有关议案时，都要进行表决，然后根据少数服从多数的原则确认该议案是否通过。不管是人事任免议案，还是重大事项决定议案，特别是全国人大和省级人大的法律议案都是如此。在这些议案当中，存在有争议性的条款是不可避免的，那么对这些争议条款如何处置，这不但-涉及审议议案如何更加科学的问题，更涉及如何更加体现民主性。如果对争议条款缺乏有效的处置机制，甚至是有意回避，那么表决人在对该议案表决时就会处于进退两难的境地，要么是投赞成票以“照顾大局”，要么就是因该争议条款的问题而投反对票或弃权票。这样一来，由于缺乏对争议条款处置的机制而影响到表决人决策时的科学性，更由于因为缺乏对争议条款处置机制使得表决人的真实意思得不到表达，使得我们的“民议”机构无法充分体现出各阶层各群体的意愿。我们应当建立健全对议案中争议条款处置机制。对有争议的条款应当先进行调查研究和论证工作，并且在举行单项听证后进行单项表决，尔后再对议案进行表决。这样做虽然多了些程序，并且要花费一些人力物力，但它能让民意机构的表决更具科学性和民主性。
　　徐艳丽：地方人大要加强对政府重大项目的监督江苏省东海县人大常委会徐艳丽撰文说，随着招商引资力度的加大．各地都有一批重大项目和亮点工程建成，促进了当地经济的发展，还有一批重大项目正在建设或拟建中。人大如何加强对重大项目的监督．避免违法工程、腐败工程和形象工程的出现，维护当地改革、发展和稳定的大局，是一个亟待解决的问题。笔者认为，地方人大应充分行使宪法和法律赋予的职责，并采取多种监督方式，确保人大及其常委会对重大项目的监督取得实效。一是听取报告与实地察看相结合。要求政府将重大项目的立项、建设、安全、资金的运用等方面的情况定期向人大及其常委会报告，同时，人大常委会组成人员或人大代表可以到重大建设项目施工现场视察，了解工程建设的实际情况，为人大更好地监督重大项目的建设提供可靠的依据。二是跟踪监督与重点监督相结合。人大常委会可以安排相关的工作委员会对重大项目的建设情况进行跟踪调查，随时掌握工程建设的具体情况，将调查了解的第一手材料向常委会报告，为常委会监督重大项目提供参考依据。同时，对重大项目的资金运用、工程质量等重点内容进行重点监督，让违法违纪者没有可乘之机。三是监督事与监督人相结合。人大监督重大项目建设的目的是为了防止腐败滋生，确保工程的顺利进行，并能够发挥其应有的作用，促进地方经济的发展。在对重大项目实施监督的过程中，重点要加强对人的监督，因此，对在重大项目建设中掌握实权者要监督，督促其遵守党纪国法，用好人民赋予的权力，对那些敢于以身试法，以权谋私，造成损失者，要依法依纪追究其应该承担的责任。四是人大监督与舆论监督相结合。在人大对重大项目建设实施监督的同时，要充分发挥新闻媒体的作用，对违法违纪的人和事，特别对那些违法插手重大建设项目的要及时予以曝光，确保项目建设的顺利进行。五是人大监督与群众监督相结合。建立举报制度，充分发挥人大密切联系群众的优势，对群众来信来访反映的重大项目建设中存在的问题。人大要组织专门调查组，进行认真的调查，核实有关情况，对查有实据的违法违纪事件，要严肃追究，把损失和危害降到最低限度。
　　刘锦森：人大代表不能成为“睡觉代表”新疆维吾尔自治区人大常委会环资委刘锦森撰文说，2007年1月23日，在辽宁省十届人大五次会议上，个别人大代表竟然在庄严的会议上酣然而睡，激烈的会场鼓掌声也没能唤醒他们的沉睡(搜狐新闻)。笔者从图片上看到，在一张能看清12个人面部表情的画面上，至少有一半以上的人坐在座位上酣睡。当然，这种现象不只发生在辽宁省的人代会上。其他省也有。而且不仅省级人代会，市级人代会、县级人代会、乡级人代会也有。这就让人搞不懂了，一年一次人代会，一次人代会也就六七天，有些代表一年中可能也就这么几天在正儿八经地依法履行自己的神圣职责，但为什么又不能好好珍惜这样的机会呢?当然这些人酣然而睡，只是从生理过程表现出来的一种需要而已。可能由于到省城难得一聚。或忙于请客送礼，或忙于拉关系跑路子，或忙于其他事务，无暇顾及的“觉”只能放在人代会上“睡”。如果这种生理上的“睡觉代表”都让人无法认可，那么，有些思想上和行为上的“睡觉代表”，就让人忍无可忍了。有些人，为了当上人大代表，在选举工作刚启动，就开始上下左右“活动”了，甚至还采取了一些非正当手段。可是一旦当上代表又是另一回事。对选民或选举单位的事并没有放在心上，对本行政区域关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题并不当一回事，更没有认真履行“人民选我当代表，我当代表为人民”的承诺。而真正关心和操心的却是自己的事，自己企业的事，自己单位的事。这些人当代表的迫切心情，只是看上了“人大代表”这个光环、这个名声、这个荣誉，图个办事方便，求个“出事”后有个“护身符”而已。其实，这些在思想上和行为上的“睡觉代表”。也并没有真正“唾着”，而是根据自己的需要，作出“睡觉”状态的选择罢了。这样的代表虽然在法律上还是代表，但在选民或选举单位的心目中早已不是人大代表了。下届可能就没有这样的代表的份了。醒醒吧，“酣睡”的代表。除了你自己，没有谁喜欢“睡觉代表”。
　　王占红：人大制度建设应注重“后果模式”的设计张掖市人大常委会王占红撰文说，日前，一些地方人大常委会制定的许多具体制度，普遍存在规范要素不全的问题，即规范了相关主体的“行为模式”，而忽略了“后果模式”的设计和确定。众所周知，一项制度发挥功能的前提是既定的行为规则的存在，这种行为规则由行为模式和后果模式两部分组成。行为模式是为主体如何行为提供标准或准则的范式，它确定主体的权利或义务，界定人的行为边界，明确什么事能为、什么事不能为、什么事必须为。后果模式是对主体与行为模式发生关系的行为所表示的态度，在保障行为规范被遵循方面起着相当重要的作用。后果模式有否定性后果和肯定性后果之分。否定性后果是指违反行为规则的义务而要承担的责任。从法经济学的角度考察，否定性后果的设定增大了行为人的违规成本，使行为人的违规成本总和大于违规收益，势必促使行为人遵守行为规则，主动放弃违规行为。肯定性后果是指遵循行为规则的规定会带来的特别奖励。从法经济学的角度考察，肯定性后果的设定增大了行为人的行为收益。使行为人的作为收益大于不作为的成本，从而激励行为人做出积极的有利于他人和社会的行为。总之，从法经济学分析的视角考察，一项行为规则不被遵循是因为不遵循该规则对行为人而言有着更大的收益，行为人之所以违规是因为对其自身有利可图。行为规则或制度规范正是通过设计和改变行为人的“成本一收益”结构而引导行为人遵循行为规则。目前，一些地方人大常委会制定的许多制度规范，普遍没有“后果模式”的内容。从理论上讲，这种没“后果模式”的制度规范是无法真正运用于现实生活并被自觉遵守的。在人大制度建设过程中，这个问题应引起地方人大常委会的重视。
　　郭晓奇：当前县级人大常委会工作部门建设存在的问题合水县人大常委会郭晓奇撰文说，随着中央九号文件的贯彻落实，县级人大常委会工作部门的设置、人员配备等方面都得到了重视和加强，为提高人大常委会履职水平发挥了积极的作用。但目前还存在一些不容忽视的问题：一是有“将”无“兵”。现在县级人大常委会各工作部门一般只设主任、副主任各一名，但没有办事人员。二是人员年龄偏大。工作部门的人员大多是党政部门的负责人转任来的，40岁以上的较多，40岁以下的很少，在工作中老成持重有余，而激情和活力不够。三是办公设备较差。县级人大常委会工作部门的办公条件普遍较差。如某市8县(区)人大常委会工作部门有办公电话的寥寥无几，更谈不上有电脑等现代化办公设施，工作效率不高。出现上述问题的主要原因是：县级人大常委会工作部门没有纳入党委年度考核的范围；在调配人大常委会工作部门人员时沟通不够；干部交流不畅；改善办公条件决心不大。
　　张清：人大常委会机关应树立服务意识庆城县人大常委会张清撰文说，人大常委会机关本身就是一个服务机构，服务工作的质量和水平，直接关系人大及其常委会工作的质量和效率。因此，人大常委会机关建设应把服务作为载体，渗透到工作的各个环节，不断提高服务质量和效率。一要不断培养人大常委会机关的服务观念。即“以人为本，规范服务，创一流”。二要强化目标管理，注重工作实效，突出特色，力求做到尽善尽美。三要注重人大常委会机关的标识系统建设，使一些重大活动和窗口部门如代表视察、执法检查、接待礼仪以及环境设施建设等方面能充分体现本级人大常委会机关的要求、特色和风貌。
　　吴自升：人大新闻宣传重点要突出方式要创新永昌县人大常委会主任吴自升撰文说，人大新闻宣传工作是坚持和完善人民代表大会制度、推动人大工作的一项重要措施。在新的形势下，人大新闻宣传工作必须突出人大工作重点，创新宣传报道方法，不断提高宣传质量和水平。(一)重点要突出。人大新闻宣传工作作为党的宣传工作的重要组成部分，其主要的任务就是宣传人民代表大会制度。具体来说，就是宣传有中国特色的社会主义民主政治，宣传社会主义法制，宣传我国广大人民在党的领导下是如何当家作主的。因此，人大宣传报道的重点内容要从民主与法制建设的角度出发，根据不同时期党的中心工作、人大的重点工作和人民群众关心的热点难点问题来确定，突出对人大及其常委会依照法律法规行使职权情况的报道。第一，要抓好对人大法定会议的宣传报道，因为代表大会、常委会会议，是人大依法行使职权的法定形式，会议通过的法规、作出的决议决定，是社会公众所必须知晓和遵循的，也是普及法律知识的重点。第二，要做好人大闭会期间常委会日常工作的报道。人大大量的工作是在闭会期间由常委会组织开展的，如对“一府两院”的工作监督、执法检查、调研、视察、议案督办等，也应成为人大新闻报道的重要内容。第三，大力宣传人大代表履职活动。要突出宣传代表依法履职、联系群众、反映群众呼声、为民办实事、发挥代表作用的事迹。第四，要抓好人大换届选举工作的宣传。一是宣传换届选举的重要意义。二是宣传候选人的条件，三是宣传有关选举的法律法规，激发广大选民参选的政治热情，营造良好的舆论氛围。
　　王国忠：县级人大应加强对新农村建设工作的监督临夏县人大常委会主任王国忠撰文说，县级人大及其常委会要着眼于增强农业和农村经济综合实力，着眼于农村社会全面进步和农民全面发展，着眼于新农村建设的总体要求，紧紧围绕全县工作大局，突出农业和农村经济这个重点，认真开展工作监督。一是加强对新农村建设规划的制订与实施情况的监督。新农村建设规划是确保新农村建设任务得到落实的纲领性文件，规划的好坏直接关系到新农村建设事业的水平。县级人大常委会要组织相关工作委员会，深入到乡、村、社和广大人民群众当中，广泛开展调查研究，在吃透上级精神和了解县情民情的基础上，认真听取和审议县人民政府提出的新农村建设规划，确保规划科学、合理、可行，确保新农村建设指导思想明确、工作思路清晰、方法措施得当、保障手段有力。同时，要对规划的实施情况进行监督。促使规划落到实处。二是加强对推进现代农业建设工作的监督。发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求，也是促进农民增收的基本途径。这就要求人大及其常委会要突出现代农业建设这个中心，有重点地对农业基础设施建设、农业产业化建设、农业结构调整、发展特色农业等工作进行监督。督促政府结合县情民情积极调整财政支出结构，增加农业综合开发投入，抓好农田水利建设，找准农业产业结构调整的突破口，大力发展循环农业、生态农业，建立花椒、无公害蔬菜、优质农产品等种植基地和奶牛、肉牛、肉羊、商品猪、商品鸡等养殖基地，加快支柱产业的发展。加强对新农村建设中各项政策落实情况的监督检查，督促政府部门认真贯彻落实中央、省、州扶持农业发展的各项惠农政策。三是加强对推进城镇化建设工作的监督，督促政府抓好基础设施和公共服务设施建设，做好供排水、道路硬化、街巷整治、铺面改造、市场扩容配套、绿化亮化等工作，切实加快农村城镇化建设步伐，努力构建以县城为龙头、以小城镇为支撑的城镇化体系，提升小城镇的品位，以城镇化带动农村经济社会发展。四是加强对重点项目建设工作的监督，督促政府紧紧抓住国家对农业农村、社会事业、生态保护、基础设施等领域投入增多的机遇，把项目建设贯穿于农村经济发展的全过程，千方百计引项目，不遗余力干项目，扎扎实实做好项目的筛选论证、上报、立项审批等工作，推动项目建设取得新的突破。五是加强对发展社会公共事业工作的监督。以全县实行新型农村合作医疗工作为契机，把人民群众最关心、反映最强烈、关系农村人民群众切身利益的医疗卫生、民营经济、农村教育、计划生育、广播电视、农民工培训、劳务输出、扶贫开发、乡村道路、人畜饮水和执法工作中存在的问题进行监督。促进“一府两院”依法行政、公正司法，以实现好、维护好、发展好农村广大人民群众的根本利