香港居民的选举形式概览

　　这是一个难忘的日子：1997年7月1日，香港回到祖国的怀抱，从此香港的历史翻开了崭新的一页。十年来，香港特别行政区坚持一国两制、港人治港。高度自治得到落实，香港经受住了风风雨雨的考验。正以前所未有的自信走向未来。
　　香港特别行政区(以下简称香港特区)作为我国的一个特别行政区，其居民的政治权利和自由与内地存在一定的差异。鉴于目前学界对香港居民的政治参与形式没有一个系统的考察，笔者试图系统考察香港居民政治参与的最重要形式——选举活动，以谋求对香港政治生活的深入了解。
　　
　　一、香港特别行政区居民
　　
　　香港自1842年、1898年割让、租借给英国后，一直是个移民城市，居民成分较复杂，既有长期居住的，也有非长期居住的；既有外国人，也有中国人。鉴于此种复杂的居民结构，为了有效地保护不同居民的权利，全国人大在制定《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)时对居民作了划分。按照《基本法》第二十四条规定，香港特别行政区居民，简称香港居民，包括永久性居民和非永久性居民。
　　香港永久性居民和非永久居民的区别主要在于是否享有居留权。居留权是香港法律中的一个新概念。港英政府在1987年修订《人民入境条例》，引进了“居留权”和“永久性居民”的概念。修订后的《人民入境条例》规定：“香港永久性居民享有香港居留权。永久性居民享有以下权利：(1)具有在香港入境权；(2)不会被施加任何逗留在香港的条件，而任何向他施加的逗留条件，均属无效；(3)不得向他发出递解离境令；(4)不得向他发出遣送离境令”。香港特别行政区筹委会在1996年5月15日提出了一份《关于实施(中华人民共和国香港特别行政区基本法)第二十四条第二款的意见》，香港特别行政区临时立法会在1997年7月10日根据上述《意见》颁布了《人民入境(修订)条例》(第3号)。所谓居留权是指自然人在某一国家或地区永久居住的权利。在香港，这一概念是同“香港永久性居民”联系在一起的。凡是香港永久性居民必然享有香港居留权；反之，享有香港居留权的人可以成为香港永久性居民。非永久性居民为：有资格依照香港特别行政区法律取得香港居民身份证，但没有居留权的人。在香港永久性居民和非永久性居民中又可分别分为中国籍公民和非中国籍人。总之香港居民身份并不相同，而这就可能带来政治参与的途径有所不同。
　　
　　二、香港居民的选举活动
　　
　　就目前香港特区的法律和现实情况来看，香港居民以选举来参与政治主要体现在以下几个方面：
　　
　　(一)参与全国人大
　　1954年第一届全国人大召开时，与全国政协一样，也没有特定的来自香港的人大代表，因为当时中英关系的状况还不允许香港的爱国人士参与国家事务的决策。直到1975年第四届全国人大召开时，港澳代表才随广东省代表团一起进入最高国家权力机关。回归以后，在1998年召开的第九届全国人大上，香港代表从广东省代表团中正式分离出来，依照《中华人民共和国香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法》的规定，单独组成了一个36人的代表团，享有了独立的提案权。
　　《基本法》第二十一条规定，“香港特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由香港特别行政区居民中的中国公民在香港选出香港特别行政区的全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作。”可见，香港居民中的中国公民，包括永久性居民和非永久性居民中的中国公民享有参与国家事务管理的权利，其主要形式是香港特区的全国人大代表参加最高国家权力机关的工作。此种政治参与形式又可分为两种形式：一种是香港居民选举人大代表；另一种是香港居民参选人大代表。就香港居民选举人大代表而言，香港居民只是间接的参与而非直接的参与。因为按照2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区选举第十一届全国人民代表大会代表的办法》(以下简称《办法》)第五条，“香港特别行政区成立第十一届全国人民代表大会代表选举会议。选举会议由参加过香港特别行政区第十届全国人民代表大会代表选举会议的人员，以及不是上述人员的香港特别行政区居民中的中国人民政治协商会议第十届全国委员会委员和香港特别行政区第三任行政长官选举委员会委员中的中国公民组成。但本人提出不愿参加的除外。香港特别行政区行政长官为香港特别行政区第十一届全国人民代表大会代表选举会议的成员。”第十条，“全国人民代表大会代表候选人由选举会议成员十人以上联名提出。”第十六条“代表候选人获得参加投票的选举会议成员过半数的选票时，始得当选。”可见香港居民选举人大代表是通过“选举会议”选举全国人大代表的，是间接的选举而非直接由香港居民直接选举全国人大代表。就香港居民参选人大代表而论，按照《办法》第十一条规定，“年满18周岁的香港特别行政区居民中的中国公民，凡有意参选第十一届全国人民代表大会代表的，应领取和填写《中华人民共和国香港特别行政区第十一届全国人民代表大会代表参选人登记表》……在提名截止日期以前，送交参选人登记表和十名以上选举会议成员分别填写的候选人提名信。”可见，只有香港特区中的年满18周岁的中国公民才有资格参选全国人大代表，而且如要取得进人“选举会议”的参选资格还必须有由十人以上的选举会议成员提名。
　　这里需要提及的是，香港特区的全国政协委员不是通过选举产生的，而是通过协商推荐和特邀产生的。
　　
　　(二)参与立法会选举
　　立法会是香港特别行政区的立法机构，共设有60名议席，每届任期为4年(香港回归后的第一届立法会任期为2年)。1998年的第一届立法会选举中，30席由功能界别产生，10席由选举委员会选出，20席由地方分区直选产生。2000年的第二届立法会选举，增加由地方分区直选议席，减少选举委员会选出的议席，其中30席由功能界别产生，6席由选举委员会选出，24席由地方分区直选产生。2004年第三届立法会选举，废除由选举委员会选出议席的制度，其中30席经地方分区直选产生，其余30位经功能界别选举产生。《基本法》第六十八条指明最终目标是全部议席由普选产生。由上可知，特区立法会的选举目前存在两种模式：一种是30名议员由分区直选产生；另一种是另外30议员由功能界别选举产生。
　　就香港居民的选举权而言，依照《基本法》第二十六条的规定“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”只有年满18周岁的香港特区永久性居民才拥有选举立法会议员的权利。而由于立法会议员由两种模式选举产生，所以事实上香港居民关于选举立法会议员的选举权也是不一样的。在30席分区直接选举方面，年满18周岁的香港特区永久性居民有直接选举立法会议员的权利。而在30席功能界别选举方面，议员是由28个功能界别选举产生，代表香港社会各个行业及组织。各个功能界别的选民登记资格都不一样，有些界别作个人投票、有些作团体投票。以会计界为例，根据选举事务处的说明书，选民资格为香港法例第五十章《专业会计师条例》的注册会计师。成为功能界别选民者，可以参与立法会选举功能界别议席的投票。符合功能界别选民资格登记的个人或团体，必须同时申请登记成为选举委员会的界别分组投票人。界别分组投票人可以投票选出选举委员会中代表自己行业的成员。
　　就香港居民参选立法会议员而言，依照《基本法》第六十七条的规定，“香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。”所以参选香港特区立法会议员的条件至少是香港特别行政区永久性居民，其中在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民是主要组成部分。结合香港特区的选举法，就分区直选方面而言，地方选区议席参选人士无需在自己居住的地区参选，唯必须为香港永久性居民中的中国公民，年满21岁，无外国居留权，过去3年通常在香港居住，并且本身已经登记成为选民。就功能界别选举而言，候选人必须是属于该功能界别才可代表在该功能界别中参选。
　　
　　(三)参与区议会选举
　　区议会是根据《区议会条例》(第五百四十七章)成立的团体，负责就地方行政事务、促进区内康乐和文化活动及改善区内环境等事宜向政府提供意见(《区议会条例》第六十一条)。根据《区议会条例》，全港共分为18个地方行政区，18个地方行政区应各设一个区议会。每个区议会均由民选议员及委任议员组成。在“新界”区的区议会，乡事委员会主席均为当然议员。现共有529名区议员。所以，区议会议员可以分为三类：一类是民选议员；一类是当然议员；一类是委任议员。其中民选议员400名，当然议员只在“新界”的9个区出现，27个乡事委员会主席均为当然议员，委任议员102名。所以香港居民在参与区议会选举方面，只局限在民选议员方面。就选举权方面，必须具备以下所有条件，才有资格登记为地方选区选民：(1)在区议会一般选举年内，在申请登记为选民后紧接的9月25日年满18岁；(2)是香港永久性居民；(3)通常居住于香港，而其登记申请书呈报的住址是其在香港唯一或主要的居所；(4)持有身份证明文件，或已申请新的身份证明文件或补发身份证明文件；(5)并无因《立法会条例》第三十一条的规定丧失登记成为选民的资格(《立法会条例》第二十四、二十七、二十八、二十九、三十及三十一条)。就参选区议员而言，符合以下条件的人才有资格在区议会选举中获提名为候选人：(1)年满2l岁；(2)是一名选民；(3)并无因《区议会条例》第三十条丧失在选举中投票的资格；(4)并无因《区议会条例》第二十一条或任何其他法例丧失获提名为候选人或当选为民选议员的资格；(5)在紧接提名前的3年内通常在香港居住。(《区议会条例》第二十条)提名必须由10名已登记选民(候选人以外者)签署，而可在某份提名表格上以提名人身份签署的人数不得超过20名(《区议会(提名所需的选举按金及签署人)规例》第7(1)及(1A)条)。签署提名表格的选民必须为有关选区的登记选民，而每名选民只可签署一份提名表格。
　　
　　(四)参与“新界”村代表选举
　　历史上，香港“新界”地区的原居民会选出自己村内的村长。但随着香港社会的变迁，“新界”乡村地区与市区的人口流动增加，“新界”乡村的居民未必只是原居民。2000年12月22日，香港终审法院一致裁定当时石湖塘村及布袋澳的村选举制度违反了《香港人权法案条例》和《性别歧视条例》，从而确认了非原居民可参与村代表选举。但同时，香港政府也有义务按《香港基本法》第四十条规定，保护“新界原居民的合法传统权益”。终审法院认为权益只包括了屋利益、某些物业豁免缴地税及差饷等，但不等于政治权利。由此引申出乡村村代表选举办法的改革，当时引起了香港社会的广泛争议以及部分新界原居民的反对。2003年2月通过的《村代表选举条例》，改革了村选举制度。村代表分为两个组别，一为“原居民代表”，另一为“居民代表”，这俗称“双村长制”，两个组别的选举分开进行。两名村代表分别代表居民反映村内事务意见，而原居民代表也额外负责处理一切与原居民合法传统权益及传统生活方式有关的事务。
　　就参加原居民代表选举的选民而言，其需年满18周岁，是该乡村的原居民或其配偶。原居民定义为1898年已经是该村居民的人，或是原居民的父系后裔。而参加居民代表选举的选民，其只需是年满18周岁香港永久性居民，并连续3年居于该乡村，包括原居民及非原居民。代表选举的候选人则需年满21周岁的香港永久性居民，获得所属组别5名登记选民提名，并本身已登记为所属组别的选民。原居民代表参选人需为原居民，由该村的原居民及其配偶选出，而居民代表候选人则需连续6年居于该乡村，由乡村划定范围内的居民(包括原居民及非原居民)选出。
　　
　　(五)参与“新界”乡议局
　　乡议局是香港“新界”原居民乡村咨询及协商的法定组织，成立于1926年。该局的职能受到《乡议局条例》及《香港基本法》第四十条所保障。该局的组成如下：(a)主席一名及副主席2名并须由议员大会选出；(b)议员大会；(c)议员大会的执行委员会。议员大会由当然议员、特别议员及增选议员组成。其中只有特别议员和增选议员是由选举产生，但是特别议员不是从一般的“新界”居民中选举产生，而是直接“由大埔区、元朗区及南约区3区中各区的当然议员从村代表或从民政事务局局长所批准的其他人之中选出，以每区不超过7名为限。”《乡议局条例》第三(2)(b)条只有增选议员的选举向“新界”一般居民开放(前提是乡事委员会的委员并不符合参选资格)，但是并不是直选产生的，而是经一定程序提名后经议员大会产生。所以，“新界”地区居民对乡议局的参与只是间接的参与。一定程度上我们可以将“新界”乡议局看做是“新界”地区700条乡村的最高民意机关。因为“新界”乡议局除当然议员中的“新界太平绅士”之外，几乎所有的议员都是来自于1000多名村代表。应该说，“新界”居民对“新界”乡议局的参与主要是通过选举村代表的形式来实现的。
　　
　　(六)参与选举委员会选举委员、行政长官选举
　　选举委员会是香港选举制度中的选举团体，主要选举香港特区行政长官和立法会议员。目前选举委员会共有800名成员，分别代表香港社会中的38个“界别分组”。其中200人来自工商、金融界，200人来自专业界，200人来自劳工、社会服务、宗教等界，其余200人为立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表以及香港地区全国政协委员的代表。38个“界别分组”中(1)至(35)界别分组委员由选举产生，(36)至(37)为当然委员，(38)为分组提名产生。所以参与选举委员会委员的选举只局限在(1)至(35)界别分组。如前述，符合功能界别选民资格登记的个人或团体，必须同时申请登记成为选举委员会的界别分组投票人。界别分组投票人可以投票选出选举委员会中代表自己行业的成员。因此选举委员会委员不是香港居民直接分区直接选举产生的，而是由各个不同的功能界别在本界别内选举产生。拥有选举权的选民也局限在拥有某界别身份的年满18周岁的香港特区永久性居民。
　　香港居民参与行政长官选举也是由选举委员会间接实现的。按照《香港基本法》附件一的规定，香港特区行政长官是由一个800人组成的“选举委员会”选出，所以首先由上述选出的“选举委员”、“当然选举委员”和“提名选举委员”组成“选举委员会”，再由不少于100名选举委员提名，以不记名方式投票，候选人即需取得401票才能当选。就行政长官候选人资格而言，依照《香港基本法》第四十四条，“香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”可见，如竞选香港特区行政长官需满足四个条件：一是年满四十周岁；二是在港通常居住连续满二十年；三是在国外无居留权；四是须为香港特区永久性居民中的中国公民。并且如前述，如要竞选行政长官还需取得提名资格，亦即不少于100名选举委员的提名。
　　
　　三、香港居民选举形式的特点
　　
　　香港特别行政区具有特殊的法律地位，实行特别的政治制度、经济制度，以致居民参与政治的形式也具有自身独特的特点，以上述香港居民参与选举的活动来看，主要体现以下几个特点：
　　
　　(一)不同的身份决定不同的法律地位
　　如前述香港居民分为香港特区永久性居民和非永久性居民，其中又可分为中国籍香港特区永久性居民、非中国籍香港特区永久性居民，以及中国籍香港特区非永久性居民、非中国籍香港特区非永久性居民。依照《香港基本法》的规定，不同身份的香港居民享受不同的政治权利，比如“香港特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理”；“香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任”；“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权”；“香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。”这是维护国家主权安全的需要。体现一国主权的表现形式就“对内主权”来讲，表现之一就是只有拥有某国国籍的公民才拥有该国家宪法所赋予的政治权利和自由。这是近现代主权国家一般的宪政原理。香港是中华人民共和国的一个地方行政区，其主权属于中华人民共和国，中华人民共和国为维护国家主权的安全必然只能将体现国家主权原则的某些政治权利和自由赋予具有一定身份的香港居民，而非全体居民。如果将某些政治权利，比如参选特区行政长官的权利，赋予非中国籍的香港非永久性居民或非中国籍的香港永久性居民，就不能保证该候选人以及将来的特区行政长官能效忠中华人民共和国主权或者说无正当依据要求其效忠中华人民共和国。所以依不同的身份，赋予不同的政治权利是必然的。当然这也决定了香港居民多样的政治参与形式。
　　
　　(二)体现利益平衡原则
　　所谓利益平衡原则主要是指在资源分配的时候考虑到社会各阶层的利益，而非简单的以“多数人的利益或意志”为标准来分配资源。香港特区的好多制度都体现利益平衡原则，比如选举委员会选举委员的构成、立法会议员的构成、区议会议员的构成、“新界”地区实行“双村代表制”，等等。以第三届立法会议员的构成为例，立法会60席议员由30席分区直选产生的议员和30席功能界别投票产生的议员两部分组成。其中30席分区直选议席由年满18周岁的香港永久性居民按照一人一票的原则选举产生，而30席功能界别议席由28个功能界别，分别代表香港各界别，每一界别有1至3名议员。其中23个功能界别采用“最多票数当选法”，合资格的选民一人一票选出代表。劳工界每人可投三票；乡议局、渔农、保险、运输则采用“选择消去法”。由此我们可知，香港特区立法会议员的选举并非纯粹的普选民主，在_30席普选议席之外还有30席功能界别议席，从而使香港特区立法会能更好地体现香港各阶层的利益，防止了以简单的“多数主义”侵犯到少数人的利益，而且按照《香港基本法》附件二第二节规定，“除本法另有规定外，香港特别行政区立法会对法案和议案的表决采取下列程序：政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”都体现了香港特区各阶层利益平衡的原则。香港特区立法会的构成有如美国国会的参议院和众议院。
　　
　　(三)体现循序渐进原则
　　香港居民的政治参与形式还体现了一条基本的原则，即循序渐进原则。《香港基本法》第四十五条第二款以及第六十八条第二款明确规定了香港政治的发展“根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则”发展。最能体现这个原则的是特区立法会议员的选举。1998年第一届立法会选举由三部分构成，20席议员由分区直选产生、10席由选举委员会选举产生、30席由功能界别选举产生；2000年第二届立法会议员选举还是由上述三部分构成，但是选举委员会选举产生的议员降为6席，4席转为分区直选，分区直选议员增为24席，其余30席仍旧由功能界别选举产生。从2004年第三届立法会选举开始，选举委员会不再选出议员，所有议席均经由地区直选(30席)和功能界别(30席)投票所产生。根据《香港基本法》第六十八条第二款，“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”从中可知，香港特区立法会的最终目标是全部议员由普选产生，但是这目标的实现必须循序渐进，这主要是为了保持香港稳定繁荣的需要。香港实现民主政治的历史还比较短，居民的政治参与经验和参与文化还不是很成熟，贸然地实行所谓普选将可能危及香港的繁荣和稳