财政体制改革的反思与对策（二）

贾　康

从国际经验来看，搞分税制一般来说，大国家就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国，这是老牌的或者说最有代表性的市场经济强国。我们东方比较近邻的日本，它又有单一制特征，又有它的所谓地方自治特征，它也是三个层级。那么我们过去曾经寄希望于在中国走出一个五个层级的分税制道路。实践证明，这条路走不通。与国际经验对照，我们当时和到现在，得不到一个对应的可借鉴的模板；从我们自己的探索来看，有千千万万的工作人员在这方面，花费过他们的心血，但实践证明，不可能出现这样一个境界。按五个层级分税，分不下去，那么我们原来所追求的分税制为基础的分级财政，它的正面效应就不能够充分发挥出来。而在过渡中间，这种正面效应不能发挥的同时，负面效应却被分成制和包干制的实际状态把它固化了，使越来越令人感觉不能忍受的县乡财政困难这样一个突出问题暴露出来。

这样一个基层财政的困难之所以说它牵动着体制全局，总结一下，是从这样一个角度看，首先它联系到我们的财政层级，然后联系到我们的行政层级，然后它联系到我们各级政府自己的合理职能是不是到位，这么多层级的政府，怎么样使它们的职能既不越位、又不缺位？这个技术性的事情，已经提升到一个非常深刻的、联系整个市场经济能不能够积极有效地健全起来这样一个非常根本的问题，而且它还联系到，在这种五个层级的政府架构之下，它的各级的政府的事权不能够合理化的情况下，生产要素的充分流动，有没有可能进一步打开它的空间。在中国现在渐进改革走了将近30年之后，很多人都意识到这样的一个问题，就是一方面政府自己的事权职能要合理化，另外一方面，要使市场能够进一步地、充分地规范化、透明化，充分地发育。这些事情相互之间的对应性，已经上升到从经济管理体制到行政管理体制，到相关的政治体制的配套改革层面来考虑，才能够得到一个通盘的把握了。

回顾了中国财政体制改革，它的大体的发展过程，分析了现在还没有很好解决的县乡财政、基层财政困难这个问题的由来和它后面所蕴含的这种体制上没有真正理顺的深刻弊病之后，我们的对策思路和要点怎么考虑？

我刚才已经提出了标本兼治，治本为上这样一个理念。我要特别强调一下，治本为上到底怎么抓，我们认为，要把握住治本为上，使以后我们的基层财政困难能够得到一个长效机制来解决它，那么就必须考虑以减少财政层级的扁平化改革为前提，在省以下，实质性地推进和贯彻分税制，这样来打造一个从中央到地方的低端——就是我们的基层，能够真正上下贯通、能够顺畅运行的以分税制为基础的分级财政，来和我们要构建的整体性的社会主义市场经济配套。

如果要实质性地贯彻这样的分税制，为什么要把扁平化改革作为前提？其实就是出于我前面所观察的那样一个基本的技术性的描述：五级行不通，那么我们能不能考虑扁平化？比如说，有没有可能在中国，首先把财政层级扁平化到三级左右。如果按照三级来分税，国际经验和我们国家自己可做的探索，就马上可以使我们考虑一个看起来操作性相当强的方案：中央的事权，明确地要求掌握全局宏观调控、和国家主权紧密相连的一些税种，比如说关税，比如说我们以后要逐渐使它成为主力税种的个人所得税——它关系到人力资本在统一市场中无阻碍自由流动的这样的税种，而且是宏观经济调控里的所谓“自动稳定器”功能比较明显的这个税种，应该归中央。那么下面，如果说我们的中间层级是省，那么省级要掌握的可以考虑是营业税，营业税最密切关联的是第三产业的发展，适合省这样的地方政府来掌握这样一个属于自己的大宗税源，同时也就更集中精力去发展第三产业。那么到了低端，如考虑市和县这样一个新的基层，在这个平台上，最适合他们掌握的税种，按照国际经验来看，应该是不动产税。地方政府只要专心致志地去发挥自己的职能作用，优化本地投资环境，它辖区之内的不动产就进入升值轨道，每隔几年重评一次这个不动产税的税基，就成为地方政府培植财源努力的套现，那么地方政府就可以心无旁鹜地履行市场经济所要求它的这样一种职能，它的职能的合理化，也就跟着经济社会转轨所要求的职能调整，内在地和它的财源建设合乎逻辑地结合在一起。

对于这样的一种似乎柳暗花明的前景，在现实中间，我们已经比较清晰地看到了非常值得试验的切入点。在中国这些年的实践中，在地方政府四个层级里，有两项非常值得看重的、应该努力地去积极推进、去总结经验的改革，一个称为乡财乡用县管，这是在最低端，乡镇这一级，关于它们的这个管理体制创新，现在统计下来：全国已经有28个省级单位在推行乡财县管，占了绝大多数。这种乡财县管，说全了叫乡财乡用县管，它的实质性的意义，如果我们从财政学的描述上说，就是不再把乡镇的财政看作一级实体财政，而是把乡镇财政看作是县级财政预算下管的一个预算单位。这样的一种乡财县管的改革试验，它大体上能够适应中国比较广大地区的现实情况。在农村税费改革之后，工商业不发达的区域，乡镇这一级基本没有收入了，支出呢，原来占支出比重70％左右、有的高到80％左右的小学教师工资的发放，税费改革以后，已提升到县级管理，它现在已经变成了一个（在现实情况考察之后可知）没有一级实体财政的这样一个基本状态了，乡镇的金库，也失去了基本的配套条件，因为要建金库所必须倚仗的金融机构，早已不再按照行政区划，而是按照经济区划设立它下面的分支机构。其他的工商、税收等等的政府管理的配套系统，也都纷纷地实行按照经济区划而不按照行政区划设它们的基层站所，所以乡财乡用县管这样的一个改革，我们认为是顺应现在大部分地区实行农村配套改革在基层的现实需要的。

另外一个很值得打主意的扁平化改革的切入点，就是省直管县。据现在的统计，全国的省级单位里边已经有18个在积极地推行省管县的改革。省管县的这个体制，最早是在浙江，形成了比较稳定的经验，随之而来的是大家看得到的，浙江的经济活力在全国各个省级单位里边是名列前茅的，它的县级经济、民营经济发展得好，总结来总结去，有很多的经验，但其中一条重要的经验，是浙江一直坚持的省直管县的体制。现在很多的地方纷纷注意到了这一点，所以也在积极地试验省直管县，那么怎么处理相关行政层级的问题？浙江同志说得好，我们现在这个做法，在实行过程中，其实没有硬的障碍，我们承认市和县行政不同级，但是财政同级，是在一个平台上，由市和县对省里说话来搭体制。有的地方据我们了解，是把省直管县和乡财县管同时推行的，那么在这些试验的区域里边，已经初步形成了一个从中央到省、到市县的三级框架，这是扁平化的一个雏形。

市和县放到一起，也有中国的历史经验可循。自秦始皇实现了中国大一统的这个基本格局之后，两千多年来，历史学家们发现，最稳定的行政层级是县级，把这些考虑放在一起，我们有国际经验可借鉴，也有国内的现在的一些试验给我们启示，所以我们认为，以扁平化改革作为系统的改造现行财政体制的一个切入点，是非常值得看重的。

有了这样扁平化后的政权、事权、财权、税基的匹配，后面就能有一个现代意义的分级的预算，于各个层级上，以现代意义的预算来追求公共财政所追求的所有的理念、目标，通过这样一个现代意义的预算，来履行各级政府应该发挥的调控职能。这样的一种我们值得追求的前景，是和中国建立统一市场、建立和完善社会主义市场经济体制能够形成匹配关系的今后财政改革的一个基本的对策思路。

当然，在这个前面所勾画的这样一个体制图景的旁边，还应该再强调一句，中央和省两级，这是以后收缩为三个层级的扁平化以后的高端，都要按照比较客观科学的“因素法”实行自上而下的转移支付。这样即使是最欠发达的区域里面的基层，也可以在自身的体制安排合理化的基础上，得到自上而下来的强有力的转移支付以后，摆脱它的运行困境，而且依靠这样的体制，进入一个有长效支撑的良性运行状态，从根本上为地方基层财政解困。

最后还要说一句，财政角度的这种改革，它对于全局的贡献，是可以观察到的，但另外一个方面，它又必须得到全局中其他的方方面面的配套改革的支持。要真正地贯彻实行这种扁平化为前提的财政体制的深化改革，必须在其他的行政管理体制、我们的市场制度的建设，还有基本的财产制度的完善等等方面，做出一系列的努力。（全文完）

【编者注：本文是贾康教授的演讲稿】

（作者单位：中华人民共和国财政部）