形成和建设主体功能区的若干问题

杨伟民

建设主体功能区，实际上是在目前这个大的区域发展战略之下，进一步把我们的国土细分，划分出优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，然后对每一个都做出规划

关于推进主体功能区的若干问题，在国家“十一五”规划纲要中作了具体阐述，2006年国务院发文，要从各地区各部门开展编制全国主体功能区规划的工作，目前正在有序的开展。什么是功能区和主体功能区？打个比方，大家过去穷的时候，就有一间房子，又当卧室又当书房又当客厅，是功能不分的。现在大家富了，有几间房子，有专门的起居室、卧室和书房。如果不是特别富裕，客厅同时当餐厅，主体功能就是客厅而不是餐厅。以后富有了，就有专门的餐厅了，这就是功能区和主体功能区。“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”把全国分成了四大片，现在提出推进形成主体功能区，这是我国在空间发展方面提出的一个新的战略。建设主体功能区，实际上是在目前这个大的区域发展战略之下，进一步把我们的国土细分，划分出优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，然后对每一个都做出规划。

推进主体功能区的必要性

我们现在是以2020年为规划年，到那时候，大概有不到15亿人口，大概是60多万亿的GDP，2.8万立方米的水资源，18亿亩耕地。通过一套合理的制度安排我们的国土，实现在每一个区域里，人口和经济、资源环境大体上都均衡，并且通过财政支付，使每个地方人的公共福利水平和生活条件差不多，这是我们最终的目标。推进主体功能区对于实现这个目标至关重要，具体体现为四个方面:

第一，是以人为本谋发展。在说到区域协调发展的时候，很多情况下有个误区，就是认为GDP在全国平衡的分布，这就是协调发展了。开始推进西部大开发时，一些理论界人士，甚至一些领导人的脑子里，区域协调的概念都是这样的。实际上，我们的问题在于经济增长快、经济聚集多的地方没有相应的人口，造成各个地区之间人均GDP的差距在扩大，同时劳动人口与赡养人口在空间上分离。

区域不协调，实质不在于GDP总量之间。美国GDP最高的加利福尼亚州，是美国GDP最低的那个州的70多倍，这个差距和我们国家广东和西藏的差距是差不多的。日本最高的东京与最低州的差距接近40倍。但是没人说美国、日本区域不协调，为什么人家说中国区域不协调呢？因为他们各个地区之间人均GDP最大不超过2倍，我们人均GDP经过调整以后最大是10倍，所以说，促进区域协调发展的实质内容，不是让所有地区之间的GDP总量实现均等化，而是要实现公共服务的均等化和生活条件的同质化。促进区域经济发展或者说缩小区域差距，要三条腿走路，一是要发展经济做大分子，这只是一个方面，但是我们现在理解仅仅是这一个方面。二是要转移人口，把分母要缩小。所谓城乡统筹协调也是这个道理，如果农村人口永远不减少，这个差距是永远无法缩小的。三是要完备财政转移支付机制，缩小公共服务、生活条件和生活水平的差距。

第二，推进主体功能区是促进人口与经济合理分布的途径。从历史情况来看，特别是大国，GDP往往都是集中在一个或几个区，同时经济也集中在一个或几个区。美国是比较典型的，经济和人口主要集中在三大城市群，美国大平原地区、两大山脉之间的地区的城镇化水平只有45％，是不是美国已经现代化了呢？这涉及到的问题就是促进经济的发展、实现现代化、到底是以地域繁荣为基础还是以人力繁荣为基础？我认为应该以人力繁荣为基础，而不是地域遍地开花。如果把喜马拉雅山和青藏高原统统开发到和上海长三角的水平一样，代价得要多大！所以永远不可能实现地域之间繁荣的平衡。我们最终的目标实际上就是实现人口、经济、资源环境在一个空间内协调，我们现在失衡就在于人口与经济资源环境不匹配。

第三，推进主体功能区是节约资源和保护环境的必要条件。我国虽有960万平方公里的土地，但适宜人居住的空间和日本是差不多的，我们的空间十分有限。如果你非要硬搞它的GDP，大规模的工业化开发，结果就是破坏自然环境。比如，黄河40％的水量、长江25％的水量、澜沧江22％左右的水量是从青海三江源地区来的，这个地区中有一个县，20多年前这个县是全国十大首富县之一，那时候它人均占有190多头牲畜。但现在，它变成了全国十大贫困县城，为什么呢？因为超载，这个县原来有几千个湖泊，现在大多数都干枯了，草地都变成了沙漠，鼠害非常严重，狐狸和鹰等野生动物都没有了。现在国家要花75亿元来解救这个地区，该地区只有35万人，人均要2万块钱！

日本国土很小，人也很多，但是日本整个开发的面积只有7％左右，日本的工业占地只有1600平方公里左右，创造的产值比我们要多。但我们的工业用地面积大概有5万平方公里，可见我们的国土利用效率比日本差很多。如果我们的开发强度过高，再过10－20年，有些过度开发的区域，会因为没有生态、森林、水，而全都是人和水泥地，人们最终会走出去的。谁愿意和水泥生活在一起呢？

第四，推进主体功能区是加强和改善区域调控的重要措施。现在大家对以国家发改委为主的宏观调控有意见，专家学者说不能总是一刀切，要分分地区，哪里可以干，哪里不可以干。我们知道炼1吨钢要消耗16吨新水，河北省是一个严重缺水的地方，但是河北有1亿吨钢铁的生产能力。很多民营企业是通过采地下水的方式来炼钢，地下水是有限的，水被采空了以后，地面就要下沉，很多城市目前已经出现了地面下沉的迹象。鸡西等煤矿城市，煤采空了城市就下去了。民营企业家卷着利润走了，最终造成的危害是我们的后代要负担的，现在我们要投资几百亿去解救这些城市。

所以，我们要改变“东北振兴所有地区都要振兴，西部所有地区都要开发”这种看法，要缩小我们的空间单元，对每一个更小的区域制定不同的政策。我们现在是分成四大片，一大片平均是240万平方公里，西部那么大一片都用一个政策不合理，成都平原和三江源如果大家都搞GDP，三江源的领导人肯定搞不过成都平原的领导人。国外都是把不同的国土划分不同的区域实行不同的政策，德国一共划分了271个空间单元，每一个空间单元的范围只有1300平方公里，不同的单元有不同的政策。我国只划分4个片，这显然太大了。

推进主体功能区的指导原则

第一，优化结构。就是要改变我们现在的空间结构的状态，现在的结构事实上是不太合理的。首先，我国工业用地占到5万平方公里，城市现有的面积只有3万公里，这里大概还有1万平方公里左右是工业用地。比较一下日本，日本给钢铁、汽车、电视基地的地方一共是1600平方公里，日本只有1.3亿人口，但是他们的居住空间是1.1万平方公里，相对于给工业的空间来讲，给人的空间是比较多的。虽然日本国土面积狭小，但日本人住在20多层高楼的不多，很多人都住在2层的别墅里，美国也是这样的情况。相对来讲，我们给人居住的空间比较少，价格必然就要高，工业用地，一般来讲大概20万可能就够了，如果你要搞一个房子、建筑，可能没有100万是拿不下来的。其次，我们生产的很多产品的50％甚至更多是给外国人消费掉的，也就是说我们的工业空间很多是给外国人用的，而且外国人来了想要什么地就要什么地。最后，我们的生态空间比较小，特别是绿色生态空间比较少。所以今后推进主体功能区，首先是把人的需要排在第一位，第二位是生态，第三位是生产。

第二，尊重自然，开发必须要以当地的资源环境承载能力为前提。不能大家都开发，缺水了找中央政府调水，没电了找中央政府输电，水被污染了，中央政府拿钱去修，我们有很多很多这样的例子，GDP都给地方留了，危害和问题全都交给中央了，必须要以当地的环境容量和水土资源为前提，按现在的发展模式下去的话，我们是没有办法给各个地区进行调水的，600个城市当中400个城市是缺水的，有110个是严重缺水，如果不给调水，就要超采地下水，未来就面临着房屋下沉，地下管线破坏等灾难。

第三，要有限开发，必须要给水、生态、自然、其他动物一定空间，不要把什么空间都变成人的，最终变成一块水泥板的话，人也无法居住。

第四，要集约开发。不能够像过去那样搞城镇，我们现在600多城市有几万个乡镇，大概都转蚂蚁圈，最后我们所有的城市都连在一起了，所以必须要在一定的区域范围内集中人口和经济，把其他空间腾出来用于搞农业和生态。

最后，还要陆海统筹。本文对此不作赘述。

推进行政主体功能区的政策倾向

第一，财政政策。如果把一些区域划分成限制开发区域，把一些区域划分成重点开发区域，那不同区域的人的公平问题怎么解决？财政要给予相应的补偿，使被限制开发处的居民享有的公共服务和生活条件能够与其他区域大体相当。另一方面，应该实行横向的财政转移支付。比如三江源，现在北京和河北就有这样的问题，国家保护了水，这些地方什么都不能搞，这些地方的人怎么办呢？谁来补偿呢？现在国家也在进行试点，采取生态补偿的方式帮助欠发达的生态功能区来改善人民的生活水平，对自然保护区也要加大经费等。

第二，投资政策。这个基本是按照领域来讲的，比如退耕还林，高技术产业化是一个领域，往往是考虑到向西部倾斜的原则。我觉得，政府投资要实行按照领域安排和按照主体功能区安排相结合的方式，比如中央政策现在有500亿，切出一块按照主体功能区安排，现在解决三江源投了75亿，这个钱可能有退耕的，有改善路的，有建学校的等等。按照领域来安排的投资，在各个功能区之间也要实现不同的倾斜，比如，公共服务设施的建设主要是向禁止开发区域来倾斜，农业和生态环境保护主要是向限制开发区倾斜，城市基础设施的投资应该向重点开发区域倾斜。这些区域现在还没有形成片，是因为产业集聚的能力还不够强，所以中央政府应该多向这些地区倾斜，产业能力增强了，就业机会扩大了，人也就随之过来了，会形成良性的互动和循环。

第三，产业政策。应该鼓励优化开发区域更多地发展服务业和高技术产业。重点开发区域要重点发展什么样的产业，还在讨论过程中，已经明确的是对每一个大的区域都要指明产业发展方向。京津唐地区很显然不适合发展高耗能产业、用水量大的产业，长三角和珠三角不适宜发展占地特别多的产业。每一个区域要把产业的方向大体划出来，今后市场、企业、政府的投资管理都有一个基本的依据，对于限制开发区域，只能发展什么东西，不能发展什么东西，特别是不能发展什么东西一定要写清楚，只要有妨碍生态功能区生态稳定性的产业统统不能发展。对禁止开发区域，严禁不符合区域主体功能定位的开发建设活动。

第四，人口政策。现在户籍和相应的制度还没有到位，这也是恰恰目前带来区域不协调的根源所在，优化开发区域现在已经吸收了大量的外地人口，应该让当地人尽可能地在当地定居，定居下来才能真正缩小区域之间的公共服务、人均收入和GDP差距，否则，差距是永远缩小不了的。区域差距也是这样的，用过去的计划经济计量办法算市场经济的账肯定是算不清楚的。

第五，土地政策。现在的土地政策是按照基数的，原来占多少，明年给多少，有些区域不适于搞开发建设，土地是不能给的。优化开发区、重点开发区，想增加建设用地，要和农村的建设用地减少相挂钩。而且，优化开发区应该更加严格的限制建设用地，增加的部分要逐步减少。很多地方开发了40％，剩下都是森林、水面了，总不能填海去建厂房吧，真变成这样了，尽管GDP可能很多很多，但人在那儿生活会觉得很不舒服。对重点开发区域应该适当地扩大建设用地的规模。我们要求集聚经济和人口支撑外来人口的增长，在不同的区域土地政策应该是有所差别的。无论适于集聚经济还是应该保护环境或种地，统统是一个政策，是缺乏有效性和针对性的。