瑞典议会监察专员对法院的监督

刘小楠

由传统形式的议会监察专员来监督法院仍然是一种非常少见的现象，但瑞典和芬兰在这一领域有相当悠久的传统。在世界上为数不多的其他国家，议会监察专员有权监督所谓的“司法行政”，即对司法审判前的程序进行监督。

大多数国家的法院都已经从议会监察专员的司法权中解脱出来了。但这一事实并不意味着对法官的监督是不必要的，而只是优先考虑了其他的解决方法。例如，在许多国家，如果一个法官被认为不适合履行其职责，则可能受到纪律处分，也可能被免职。这种处罚行为的主动权有时可能来自法院自身，有时来自司法部长，也经常是由某个专门机构来决定这种事务。一般认为，法官不是不可能犯错误的，因此，由于法官履行职责的方法不当或没有履行其职责而对其进行制裁可能是必要的。

议会监察专员和宪法

瑞典议会监察专员的作用具有宪法性质。瑞典宪法规定瑞典议会应当选择一个或多个议会监察专员去监督公共服务方面的法律和其他成文法的适用。根据《议会监察专员法》，议会监察专员尤其要确保法院和公共权力机构在它们的活动中遵守宪法关于客观、公正及公民基本权利、自由不受公共行政管理部门侵犯的规定。议会监察专员完全独立于政府，在与瑞典议会的关系中他们也具有很大的独立性。瑞典议会不能命令议会监察专员去调查某一特定案件，也不能以任何方式影响议会监察专员的决定和建议。议会监察专员的活动只遵循法律的规定。

《议会监察专员法》还规定，议会监察专员应该以“决定的形式对他们处理的案件下结论，这一决定应对国家机关或官员所采取的措施是否违反法律及其他成文法，或是否不正确、不恰当表明态度。议会监察专员也可以作出公告以促进统一和正确适用法律。”

议会监察专员根据其由宪法所赋予的作为特别检察官的角色，可以启动法律程序来对抗任何一个无视其职责、触犯刑法的官员。在这方面，刑法典关于滥用或过失履行公共权力的规定是尤其重要的。

对议会监察专员而言，检察权的使用目前不是非常频繁，但一般认为这是一种非常重要的确保议会监察专员的决定被各国家机关遵守的手段。这也意味着在一些重大的案件中，不是议会监察专员而是法院有最终的发言权。如果一个官员所犯的错误可能导致纪律处罚，议会监察专员可以通知有处罚权的部门去处理。

历史背景

在瑞典，由议会监察专员参与监督法院的这种体制有其历史原因。1810年，瑞典议会监察专员办公室建立时，在法院和行政机构之间并没有明确的界限。几个世纪以来，国王一直既掌有最高司法权又是最高行政官员。当1789年最高法院建立时，它的全称是王室最高法院。追溯到上个世纪初，国王在最高法院拥有两个投票权。但这些情况并没有妨碍法院依法独立行使职权。同时应指出的是，瑞典行政机关在处理有关个人权利义务的事务时和法院一样具有独立性。而且，1810年一审法院在瑞典是最重要的地方国家机关，它们同时具有行政和司法职责，和其他公务员一样，法官也必须根据刑法对自己的公职活动负责。

根据这些情况，议会监察专员被赋予了检察官的职权，有权对法官及其他违反刑法中职务犯罪规定的官员提起公诉。尽管1810年以来，瑞典的行政和司法体系已经发生了重要变化，但也从未把法院从议会监察专员的司法权中排除出去。

司法独立给监督法院带来的限制

议会监察专员的活动在任何情况下都不可以侵犯法院的独立性。瑞典的议会监察专员对法院的监督是基于法院依法独立，但不能凌驾于法律之上这一基本假设。因此，议会监察专员不调查法院在一个案件中认定证据的方法或如何解释法律。但是，如果一个判决或裁定明显地违反了法律，如被告被判处的刑罚已超过该罪名的刑罚最高刑，议会监察专员可以采取行动对之进行调查。

一种非常普遍的申诉方式是，写信给议会监察专员抱怨某案件因未被考虑某一特定情况而被错误裁判或当事人对于被判处的罪名其实是无辜的。在这些案件中尽管议会监察专员一般会审查法院的判决，但接着总是被驳回申诉，因为议会监察专员只可以在特殊的情况下对法院行使审判权的案件进行调查。

在大多数有关法院的案件中，议会监察专员注重对程序问题的审查。例如，议会监察专员经常因案件的审理过程过于缓慢而发表声明谴责法官。他们也对程序错误、偏袒、法官的粗鲁行为这样的案例展开调查。有时法院也因为没有按照诉讼法所要求的方法陈述判决理由而受到批评。

当被申诉的案件仍处于悬而未决状态时，议会监察专员一般不进行对法院的申诉的调查。因为这可能被看作是过分干扰法院的活动。但是一个明显的例外是，有关申诉是关于诉讼迟延的。

对法院的监督方式

议会监察专员可以接触到由各个国家机构掌握的所有文件，由议会监察专员监督的每个官员和机构都有义务提供议会监察专员要求的所有信息及其他协助。

对申诉案件的处理构成议会监察专员监督法院时的大部分活动。任何人都可以向议会监察专员提出申诉，没有规定要求申诉者本人必须与事件相关。虽然对申诉没有绝对的时效限制，但规定除特殊情况外，如果申诉的案件发生在议会监察专员接到申诉之时的两年以前，议会监察专员不应该进行调查。

没有被立即驳回的申诉案件可以不同的方法进行调查。通常第一步是通过电话要法院提供口头信息和相关文件。在很多案件中，用这种方法得到的信息就可能判断一些申诉是没有充分理由的。下一步（有时是作为第一步）要求法院对被申诉的案件提供一个书面的解释。这种要求直接向法院院长传达，法院院长有义务查明事件真相，向议会监察专员汇报，并表明自己对所查明的事实的观点。

如果在调查的过程中，议会监察专员发现有理由认定法官有罪，例如，过失行使公共权力，议会监察专员像总检察官（唯一有权力起诉法官的检察官）一样有职责去启动一项刑事调查。在这样的案件中，调查根据诉讼法的规则进行。

议会监察专员也有权力自行启动一项调查。自从瑞典议会监察专员办公室被设立后，议会监察专员为了实地检查工作而去视察法院和其他机构。视察法院时，议会监察专员仔细审查那些长时间悬而未决的案件以查明法院是否履行了职责，程序是否已经停顿。他们也研究判决以确定这些判决是否合理，等等。议会监察专员也检查近期作出判决的案件，以查明诉讼法的规定是否被正确运用。

监督案例

2000－2001工作年度，议会监察专员对360个与法院相关的案件作出判断，大约占案件总数的8％；其中的14个案件，议会监察专员发现法官及有关法院应受到指责。对其中的一个案件，议会监察专员决定起诉法官。在最近十年中，议会监察专员已经起诉了五位法官。

如有一个大案，议会监察专员以29项滥用或过失使用公共权力罪起诉了一名法官，涉及该法官所审理的21个民事案件。这个法官经常犯的错误是，这些案件的审理没有被充分准备，他在未举行庭审的情况下下达了判决。这个法官在该起诉的案件中被认定为有19项过失行使公共权力的罪名成立，因此被处以严厉的罚款。

在另一个案例中，议会监察专员对一名法官发起了违纪调查程序，因为他同意非法安装电话窃听器。但是负责处理这种案件的机构，国家纪律委员会认为这个错误没有严重到应给与纪律处罚的程度。

有时议会监察专员对判决和其他裁定是否被确切表达进行调查。在一个案例中，议会监察专员批评了地区法院和上诉法院在一个儿童性虐待的案件中解释判决理由时所采用的方法。议会监察专员发现法院表述案件判决理由所用的方法使某些问题产生了不确定性，如，被告有哪些犯罪行为及性关系过程中被引证为判断犯罪性质恶劣的原因都不明确。议会监察专员对上诉法院的判决是否符合诉讼法的规定提出了质疑，其原因在于关于被告是如何进行答辩的及该被告针对控方陈词提交的相反证据的解释非常简短。上诉法院也因在拒绝被上诉人补充调查申请的决定中没有说明拒绝理由而遭到谴责。

至于程序迟延的例子是相当普遍的。有一个案件是有关最高行政法院的。在有关公众接触官方文件的权利的上诉案件中，这个法院是终审法院。议会监察专员在他的决定中讨论了法院处理有关要求接触法院自身文件的申请时应使用的程序问题。当前的这个问题是这个程序是否与《出版自由法》和《保密法》所严格要求的迅捷原则一致。由于具有终审法院的地位，因此议会监察专员认为在这样的案件中这一程序可以被接受。

议会监察专员也经常遇到一些程序错误的案件。一个相关的案例是，一个行政法院用一个提前时间很短的通知安排了一次庭审。一方当事人的律师因不能参加庭审而递交了暂缓进行庭审的申请，但尽管如此，庭审仍然如期举行了。议会监察专员发现拒绝将庭审推迟几天是不寻常的，这意味着实际上使一方当事人的律师不能参加庭审，所以，这个案件就更加可疑了。

也有一些案件是关于法官的行为和其对当事人的对待。在一种情况下，议会监察专员处理了来自双方当事人的就一个关于监护权案件庭审过程中法官所作的陈述而提起的申诉。两个申诉人认为该法官在庭审过程中出言尖刻，而且对当事人所陈述的事实以偏见的方式加以评述。这个调查没有完全弄清楚法官到底说了些什么。但议会监察专员发现该法官在法庭上以不恰当的方式与双方当事人“开玩笑”。她的陈述伤害了当事人对法庭客观性的信心。

在一个决定中，议会监察专员讨论了法院是否有权力禁止通过广播现场直播一个人被起诉谋杀的案件的庭审过程。问题在于诉讼法规定的法院禁止对庭审进行私人录音的权力是否包括有权决定庭审不能被通过广播现场直播。议会监察专员发现相关的规定不清楚，因此没有责备地区法院及上诉法院所作出的他们有这样的权力的解释。

年度报告

议会监察专员的最重要的决定全部在瑞典议会的年度报告中发表。报告下发给由议会监察专员监控的每一个机构，也被法学家和其他对此感兴趣的人广泛阅读。报告被各国家机关、包括法院，当作司法和行政程序领域的案例汇编。

正如所见，议会监察专员在司法领域中的活动覆盖面很广，处理那些交由法院审理的案件中对当事人非常重要的事务。

瑞典议会监察专员制度一般被认为在解释程序法和为法院建立道德规范方面作出了重大贡献。议会监察专员在这些事件上所作的陈述经常被引用到法律教科书和论文中去。

向议会监察专员申诉法官行为的权利也具有安全阀的重要社会功能。法院在每一个承认法治原则的国家中都发挥着关键作用。因此，使每个人感到被一个独立、公正、高质量的机构保护以防止法官的偏袒或其他不适当行为是非常重要的。议会监察专员在这个领域的行为，在维护司法领域中公众信心方面是至关重要的。