让户籍管理回归本位

葛剑雄

据报道，最近公安部有关负责人指出，中国将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落户的条件限制；放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度。

这是我国户籍制度的重大改革，也是户籍制度回归本位的标志。

中国的户籍制度历史悠久，至迟可以追溯到公元前375年秦献公实行“户籍相伍”，即通过户籍将百姓按五户为一个单位加以管理。秦孝公六年（公元前356年）商鞅变法，其中一项重要措施就是强化户籍登记和管理。公元前221年秦始皇建立起中央集权的统一国家，户籍制度随之在全国推行，并为历代所沿用。清宣统三年（1911年）颁布的《户籍法》是我国第一个现代户籍法，并为民国政府所沿用，直到民国二十年（1931年）才公布新的《户籍法》。新中国成立后，公安部于1951年7月16日发布《城市户口管理暂行条例》（2004年9月废止），1958年1月9日全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》。从政府要求国民登记户口，建立户籍进行管理这一点看，二千多年来一脉相承，没有本质的区别，但具体的登记内容和管理方式却因时因地而异，并非一成不变。

户籍制度最基本的内容是登记户口，即国民或居民应在居住地登记。在中国古代，户籍登记是征收赋税的根据，也是社会治安的需要。到清康熙五十一年（1712年）实行“滋生人丁永不加赋”政策，赋税的征收逐渐与人口登记脱钩，但治安的功能继续存在，并不断加强。应该承认，解放后的户籍管理对稳定社会治安、保证计划供应是必不可少的。但户籍制度也起了限制人口迁徙的作用，即迁离原居住地及在迁入地入籍，都必须得到主管部门的批准。特别是1958年起实施的《中华人民共和国户口登记条例》第十条明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”由于《条例》并没有规定从城市迁往农村所需要的条件，这就意味着从法律上将城市户口与农村户口作了区别，城市户口高于农村户口。尽管《宪法》规定了公民享受迁徙自由，实际上却限制了从农村向城市的迁徙。不仅如此，教育、医疗、就业、住房等社会福利和社会保障的各个方面几乎都与户口挂钩，户口成了一种身份，户籍登记成了维持城市与农村差别的制度。

改革开放以来，现行户籍制度成了限制人口流动、特别是由农村向城市流动的最大障碍，也损害了《宪法》赋予公民的权利。近年来各地先后进行的户籍制度改革试点，重点都是取消户口的二元结构，消除农村户口与城市户口的差别。若将户口恢复为单纯的居住地登记，公民迁移只要通过在迁出地注销与在迁入地登录就可以完成。公安局掌握了本辖区有多少居民、他们的居住状况和必要的个人信息，对于维护社会治安已经足够。公民的迁徙是不需要哪个政府部门批准的，他们的义务只是向公安局申报。

至于公民的社会保障和福利，应该与他们的权益与纳税挂钩。属于全国性普遍的权利，如义务教育等，实际只是在哪里享受的问题，在迁出地放弃了，就应该在迁入地获得，可以用合法转移的办法得到解决，只要防止重复享受。属于地方居民的保障或福利，如住房、医疗、非义务教育等，应该与纳税的义务挂钩。一个人在迁入地居住并纳税满若干时间，依法免税和不具备纳税条件者居留满若干时间，就可以享受当地居民同样的保障或福利。不受政府补贴的商业性保险、自费的教育培训、医疗健身等，则完全是市场行为，更不必受户口所在的限制。我国可以像世界上一些国家那样，为每个人设立类似社会保险号码的账户，记录个人收入、纳税、缴费、社会保障和福利方面的全部信息，全国联网，随时随地都可以使用和核查。在技术和物质条件上是完全办得到的。真能这样做，公民的迁徙自由就有了保障。

但是农村与城市的差异、地区之间的差异还会长期存在，农村居民与城市居民的差异也会长期存在，这些差异不会因为户口差别的取消而消除。城市化的速度受到多方面因素的制约，也不会随着农村户口大量迁入城市而加快。如果一个城市不顾自己的条件随意扩张，结果只能使城市农村化或贫困化。同样，一个人如果不顾自身的条件，盲目迁入城市，生活质量并不会自然提高。只有缩小以至消灭了城乡差别和地区差别，才能实现真正的迁徙自由。但这已不是户籍改革的任务，而有待于改革开放的全面深入和社会的持续进步。（作者系复旦大学中国历史地理研究所所长、教授）