东盟渐入不惑

赵博渊

《东盟宪章》诞生后，东盟将增设人权委员会，同时有权以多数表决的方式对违反宪章的成员国予以制裁，包括暂停其成员资格或除名。

8月8日是东南亚国家联盟(简称东盟：成立40周年的日子。这个比欧盟小10岁的区域性组织正日渐成熟，迈上了制定东盟宪章的新征程。

与欧盟一样，东盟一体化也遇上了磕磕绊绊。7月30日在马尼拉举行的东盟外长会议会场外，就有高举反对东盟贸易自由化标语的游行者在与警察的肢体冲撞中受伤。该次会议涉及三大议题：总结《东南亚无核区条约》10年来的执行情况；促进海外劳工权益保障；确定东盟宪章的草案，以备在11月新加坡峰会上通过。

重经轻政的40年

东盟的前身是马来亚联邦、泰国和菲律宾于1961年7月31日在曼谷成立的“东南亚联盟”。3个创始国都有浓厚的英美背景，显示该组织成立的初衷就是遏止共产主义势力在东南亚的渗透和扩张。但随着1965年8月新加坡脱离马来亚联邦独立及菲、马领土争端的出现，联盟名存实亡。成员国不得不开始筹划建立一种新型的区域关系。

1965年9月，倡导万隆精神和不结盟运动的印度尼西亚发生军事政变，反共先锋苏哈托将军取代了容共的苏加诺，并很快和美国打成一片。而脱离了马来亚的新加坡在外交上仍然亲西方。这样，除了印支半岛上处于战争阴霾下的越老柬3国，以及1962年政变后倒向中国的缅甸和当时仍受英国统治的文莱，东南亚另5国有了联合的可能。

由一个北约一样的准军事组织过渡到以地缘和经济为纽带的组织并不简单，幸好意欲重整东盟的5国唇齿相依，为了在越南战争的烽火中洁身自保，毅然淡化了容易树敌的意识形态标签，而将拓展经济联系置于优先考虑。经过两年的准备，5国外长于1967年8月8日发表《曼谷宣言》，正式宣告东南亚国家联盟(ASEAN)成立。从一开始，新东盟就把咄咄逼人的意识形态铠甲掩藏起来，更多地把重心放到了经济和社会文化领域。

相比之下，与“东南亚联盟”成立的背景相似，同样由美英扶持组建的“巴格达条约组织”就没这么幸运了。其在运行4年后，随着伊拉克退出而于1959年易名为“中央条约组织”，剩下的4个成员国土耳其、英国、巴基斯坦和伊朗坚持了20年，最后还是被迫散伙。这显示一个组织没有可持续性的目标，光靠反苏联的意识形态难以维系。

不过，整个冷战期间，亲美都是东盟主色调；越战期间，东盟更是充当美国后援，泰国经济亦因此获益不少。值得注意的是，1970年代的东盟各国中，绝大多数都处在威权主义统治下。而在民主化浪潮高涨的1980年代，东盟接纳了第六个成员国——有着丰富油气资源的文莱。尽管这个一夜暴富的君主国在许多方面都与东盟老成员格格不入，但在东盟体系内，只要不存在历史积怨和现实冲突，其它的分歧都不是什么大障碍。

如果说1980年代的东盟还在悠哉游哉地漫步云端，那么1995年越南的加入就是东盟加速跑的起爆点。接着，1997年老挝和缅甸加入，1999年柬埔寨入盟。与南洋各国相比，越老缅柬4国都有着长期的战乱史，东盟长期以来不敢接纳它们。直到柬埔寨踏上和平进程，越南实行改革开放，老挝跟着沾光，而缅甸在1990年选举中出现的昂山素季现象更令东盟看到了希望，这样才让东盟最终抛弃成见，真正成长为一个全区域组织。

东盟的壮大，促使例行的首脑会议1995年起被升格为组织的最高决策机关。这一机制的出现，标志着东盟在政治合作上迈出了第一步。1995年12月曼谷峰会之后，东盟各国深化了各领域的交流合作，还首次涉及区域安全问题，于1997年签署于《东南亚无核区条约》。2002年元旦，东南亚自由贸易区计划正式启动，而当年10月的巴厘岛惨案更坚定了东盟一体化的信念。2003年第九次峰会通过了“东盟共同体”宣言，计划在2020年成立类似于欧盟的东盟共同体；到了去年的宿务峰会上，时间表更提前到了2015年。

松散的开放结构

一提到东盟，就难免要与另外两个共同体组织——欧盟和非盟作比较了。

就入盟难度而言，东盟显然不及欧盟。欧盟自欧共体算起，诞生50年，其间几经扩容，仍没有囊括前苏联版图之外的所有欧洲国家。包括挪威、瑞士以及巴尔干半岛上的几个国家，至今仍不得其门而入；而像土耳其这样的欧亚国家，要成为欧盟成员，其难度并不比中国男足杀人世界杯来得更容易。而东盟的标准就低得多，只要政治经济相对稳定，认同联盟的规章与目标，不管宗教文化背景或经济、人权水平如何，来者不拒。目前东南亚范围内只有东帝汶尚未加入东盟．而东帝汶自2002年建国后便成为东盟观察国，并在2005年出席了东盟区域论坛。去年宿务峰会上，东盟发言人莱卡罗斯已经表态，称东帝汶加入东盟只是时间问题。目前还缺的一个硬件是，东帝汶必须在各东盟成员都设有大使馆。

东盟的成员资格较欧盟更开放，是由其成员国本身的政治经济水平所决定的。首先，东盟各成员国普遍有过殖民地经历，独立时间不长；在政治上，都长期处于威权统治下，经济的市场化水平也不高。不妨打个比方，欧盟就像是一支NBA篮球队，成员都是高个子，所以选拔新人自然也会挑选高个子；而东盟却是一群矮个子，标准自然偏低。其次，冷战期间欧亚两洲的经历也决定了两个共同体不同的特点。欧洲作为冷战桥头堡，是美苏交锋最激烈的地方，严峻的战争威胁促使西欧各国非常重视意识形态。反观东南亚，虽然也存在美苏在越南的暗战，但就总体而言，局势相对缓和：苏联势力主要集中在中南半岛，美国势力则集中于南洋。缺少战争威胁，自然也犯不着老拿意识形态标准来说事。改善落后的经济面貌远比打意识形态战争来得更实惠。否则，以文莱的君主专制的政体恐怕很难入盟。

同样以此观之，东盟的开放性又不及非盟，这也是由非洲的政治经济水平决定的。非盟的前身“非统”其实只是一个囊括多数非洲国家的“小联合国”，远远不够联盟性质。非统的壮大与非洲独立浪潮同步，看上去更像是一个“翻身农奴联谊会”。然而，为了对付饥荒、战争、疾病、贫穷和种族部落冲突这“五蠹”，非洲国家必须超越“小联合国”，紧密合作；而在国际舞台上，若将许多非洲国家微弱的声音汇聚一起，将更不容忽视。于是，囊括全洲绝大多数国家的非盟应运而生，只是这一松散“邦联”在行政方面还欠权威。

一个区域共同体是否成功，并不取决于多么开放，而在于一体化程度。成熟的共同体如欧盟在吸收新成员时的慎重并不完全从政治角度出发，还考虑到组织的容受度。正如欧媒指出的那样，若再有国家加入，那么法德这两台欧洲发动机肯定得熄火。东盟却不存在这样的忧虑，一来东南亚国家本就不多，二来亚洲经济的强劲势头将把越南、柬埔寨等变成新的发动机。目前，欧盟已经实现区内贸易自由化和货币基本统一，制宪进程也取得了突破，而东盟显然还有一段长路要走。尤其东盟2005年以缅甸迫害人权和民主倒退为由，迫使其放弃担任翌年的轮值主席国一事，对于东盟的团结和抗压性都造成了很大损害。

内忧与外患

继今年3月2日重点讨论制宪问题的东盟非正式外长会议在柬埔寨暹粒召开后，8月2日，第五届东盟军事首脑非正式会议又在新加坡召开。考虑到印尼近几年频遭地震、海啸和恐怖袭击，泰国和菲律宾南部的穆斯林聚居区也—直不得安宁，缅甸少数民族难民问题有增无减，以及禽流感、登革热等痼疾在印尼、越南、泰国等地反复发作的现实，与会代表决定在人道主义援助、灾难救助、反恐及传染病控制等领域加强情报合作与分享。

观察这两次非正式会议决策的过程，采取的都是所谓“协商一致”原则，离具有强约束力的票决制还差很远。不过，据信《东盟宪章》诞生后，东盟将增设人权委员会，同时有权以多数表决的方式对违反宪章的成员国予以制裁，包括暂停其成员资格或除名。这一有争议的条款一目写入宪章，将从根本上改变东盟秘书处涣散无力的现状，对打破缅甸当前的政治僵局也是一个期待。解决了缅甸这个近忧，东盟才有可能顺利走向2015年。

对外交往方面，东盟通过与中日韩的10+1和10+3合作机制，扩大了影响力，但也埋下了隐忧。东盟长期以来得以稳健发展，很大程度上是因为它与世无争，现在，它却似乎成了东亚诸强解决矛盾的会议室，连朝核问题都搬到了东南亚。而为了在东亚峰会上平衡中、日的影响，东盟连南亚的印度和大洋洲的澳大利亚也请了过来。东盟实际上处在一个强宾环节，弱主形单的境地，很难说以后不会出现喧宾夺主的局面。而为了不让任何一个大国在本区域占据主导，东盟正筹划分别与美国和欧盟举行峰会。但这也是一个危险的平衡游戏，做得好可以充当众强国对话的圆桌，做不好则会引火烧身，成为大国矛盾的替罪羊。