政府：为执行力短板补课

郑作时

老教授的顺口溜

“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”

在民间，这个顺口溜已经不新鲜了。但在2007年，它又被众多媒体提起，因为这一次，它出现在共和国的最高议事机构会议上，出现在温家宝总理的面前。

这又是一个行将退休的老人的真话，年逾70的中国农业大学教授、全国政协委员杨志福在背了一夜发言之后，用它来说明中央政府在农业上的一系列政策，尤其是补贴政策不能落实的现状。而从一定意思上说，这个顺口溜恰如其分地反映了中国政府体系的执行能力到了什么地步。相信有着丰富基层经验的温家宝总理对杨教授引用这段顺口溜的用意和目的是非常清楚的，不然，他也不会在杨教授如此不客气的批评之后，还对他的发言给予高度肯定。

杨志福教授引用的这种民间顺口溜当然不能作为评价施政纲领和结果的一种严肃标准，但在一定程度上却也反映了民间对中国整个政府体系的一种总体感觉。那就是中央政府的不少政策深受民众的欢迎，但问题就在于落实。往往到了地方，对公众有利的政策“大的变小，小的变没”，最后文件成了“纸上画，墙上挂”的东西；而另外一些事涉地方政府自身利益的政策，则经常是变成强力执行。像以前在农村执行过的“三提五统”，因为涉及县乡镇数级地方政府的自身利益，一些地方就出现过村干部对农民“牵牛扒房搬电视机”这样的极端行为。

执行力：短板何出？

客观上，改革开放30年的历史，就是地方发挥八仙过海的本事，打破计划经济的束缚闯出来的一条道路。现在的经济发达地区，无论是安徽小岗的农业承包、深圳蛇口的特区政策，还是温州苏南的民营经济，都是在当时的中央政令不能到达的地方，依靠地方政府的大胆尝试，或者是对民间自发行为的默许而发展起来的。可以说，改革开放的成果正是民間和地方大胆尝试的结果。所以经历了30年改革开放之后，我们不能不说，由于共和国成立后相当长的时候内执政党囿于左的思想条框的束缚，只抓政治不抓经济，使中国民生长期得不到改善，在一定程度上已经损害了中央政府的权威。在改革开放的早期，正是基层政府对中央政府政令在某种程度上的抵制而使地方经济有了长足的发展，用事实来改变了左的约束，中国的改革开放才有了早期的样本。

早期这种擦边球行为的成功，使得中国的地方政府和中央之间的关系一直处于微妙状态。各地方政府为了区域发展和部门利益，在各种场合与中央政府讨价还价并得到了很多实惠。最后使得中央政府的相当一部分政令都要事先与地方经过讨价还价才能实施，形成了著名的中国博弈，这是构成中国政府执行力短板的最主要核心。

其次，作为一个大国，中国的政府管理链条从中央到省、市、县、乡、村，五级管理，效率层层递减，同时中央政府对庞大的官僚机构又无法形成完整的监督体系。基层政府在执行政令之时有着相当大的弹性，任何一级政府都可以把不利于本地、本部门的政令消弭于无形，甚至凭空制造出一些虚无飘渺的理论并变成地方法规，强加到地方公众的头上。

而更为重要的是，因为中国有着数量过于庞大的公务员队伍，据统计，中国公务员的数量比发达国家同等GDP值的比重多了整整20倍，在中国这个数据为39人/百万美元，大大高于发达国家，目前美国的这个数据为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元。20倍的数量差额使得中国公务员群体面临要么是接受低收入低福利，要么是向整个社会索取更多税收外的收入。

而同时，中国的政府体系对社会管理的权力之大又可以说是世界范围内数得上的。由于法律体系的不健全和法院制度的不独立，法制对政府的约束力相对较小。公民权利并不能完全通过法制来得到保障。到现在为止，一个地方政府的首脑，对于当地而言，差不多还可以说是“说了算”的程度。

如此之大的权力，加上如此之小的约束。使得由庞大的公务员群体组成的政府体系成为中国整个经济运行中的一座孤岛。具有强烈的自我运转和自我繁衍的功能，不要说国家利益和地方利益发生冲突，就是部门利益、甚至是个人利益与国家利益发生冲突的时候，也会有相当比例的官员会毫不犹豫地以乌纱和性命相博。

不是吗？上海的陈良宇案证明了权力与约束之间的这种差异是多么危险。仅仅是因为个人一点蝇头小利，一个身居高位的官员，居然就可以把上海偌大一个城市的居民养命钱来做交换，进而置之于风险之下。如果我们把时间和空间再放大一些来看一些政府官员的作为，有为升职造谣、伤害、杀人的；有用权换取金钱美色的；有跑官卖官的；与这些负向作为比起来，静置官位颐养天年的，都已经算作好官了。也难怪有媒体报道说：公众愿意为办事而花钱，只希望花了钱能办成事就算好了。但是须知，这些公众愿意花钱来办的事，很多本来就是政府部门管理范畴内的事务，是应该公务员们着急上火为公众提供的公共管理服务！

从最根本上说，中国的政府部门缺乏约束力是造成政府执行力差的根本原因。在计划经济时代，公众对整个政府系统缺乏约束，造成政府忙于政治斗争而缺乏寻找改善民生方法的动力，而在改革开放之后，中央政府有了改善民生的意识，但地方政府缺乏约束又使中央政府在推动自己的政令上陷于困境。

关键还是民主因素

温家宝总理已经是第二次在人代会上提出加强政府执行力了。在本次“两会”之前，中央政府则集中公布了一批大案要案，以示中央政府首脑对加强政府约束的决心。

是的，时代已经进入2007年，不再是那个地方政府打擦边球来推动经济发展的年代了。对于中国社会而言，现在更为需要的，是效率之外的那个公平。中国经济的持续发展已经进入一种相对常态，在这一时刻，虽然发展还是主题，但更为重要的是保证发展的前提的公平。

在一个追求公平的时代和一个善政的中央政府治理之下，加强政府执行力，成为一个关键环节。在中国这个大国范围内去追求公平，保障每一个公民的基本权利，是一件极其困难的事情。它需要整个政府体系在财权和事权上的高度一致，需要政府体系强有力的作为高度的亲民意识和责任感，并且要进入常态。

对政府监督最为有力的，无疑是民主。但在民主议事体制尚未建立之前，强有力的上级政府的监督也不失为一种有力工具。在现时的体制下，建立公平的体制需要的资源、财富都必须由中央政府统一平衡，以解决当下最为紧急的贫富差距过大的问题，保持社会稳定。

但从长远来说，政府执行力的加强，有待于民主制度的建设和公民意识的培养，必须让公务员们知道，他们从事的同样也是一个服务性行业，在取得一份稳定收入的同时，必须向社会提供一份向公民满意的社会管理服务，这才是常态社会的政府管理正道。

可喜的是，当下的中国社会，民主的意识已经在不断加强。本次人代会上，代表们的提案虽然乍看上去五花八门，离经叛道的也不少，但这无疑是中国社会多样性的一种表现。这种多样性的背后，正是中国社会民主意识的复苏。这种多样性的未来发展，正是未来中国民主社会的曙光。我们所寄希望的政府执行力的真正提高，就是在这种民意表达和政府之间的博弈下，才能真正到来。