境外国资监管亟待破题

王　娜

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没有对当前境外国资的资产总量、资产质量、资产类别、资产所面临的风险类型做出准确而全面的统计之前，任何的监管办法都缺乏针对性。彻底摸清家底仍是当前的首要任务

一次涉及1000多家中央驻外企业和中央企业驻外子企业的境外国有资产摸查正在进行。

从今年4月开始，财政部、国资委、商务部、国家外管局等部委联合展开对海外国有资产的全面产权登记检查。此次检查不仅包括中央国企的境外资产，还同时包括对国家部委、各直属机构、各事业单位及全国性社会团体设立的驻外机构，专业银行总行、保险总公司、国家级非银行金融机构在境外设立的机构。

根据记者的了解，此次登记检查将于8月底结束，届时，境外国资的家底将完整地向人们揭开。随后，《境外企业国有产权管理办法》《境外国有资产审计监督管理办法》等法规的出台，都将充分参考此次境外国资的摸查结果。摸查，打响了强化对境外国有资产监管的第一枪。

境外国资流失之忧

根据国资委一位官员的介绍，此次产权登记检查主要涉及四项内容：一、是否按规定申办境外国有资产开办产权登记、变动产权登记；二、境外国有资产的增减变动情况及其审批手续是否完备；三、境外国有资产的安全、保值增值情况；四、境外国有资产的合法权益是否受到侵害。对于资产的安全性监查是其中非常重要的一环。

“其实，国资委等有关部门真正意识到境外国资监管的重要性，还是在中航油事件之后。”上述国资委专家说。

2004年10月，中航油新加坡公司由于负责人陈久霖违反国家的有关规定，进行石油期权投机，造成5．54亿美元的国有资产损失。而继中航油事件后发生的中储铜、国储棉等事件，则使得解决境外国资监管问题迫在眉睫。

监察部副部长陈昌智所在的监察部负责对48家大型央企的纪检监察工作，他认为，国资流失主要分“无意”和“故意”两种。

“首钢收购秘铁事件，就是因为对国外相关制度和法律环境不了解，而造成的境外国资意外流失。”中国政法大学教授、国资法起草工作小组专家成员李曙光在接受本刊采访时称。

1992年，北京首都钢铁公司斥资1.18亿美元收购秘鲁铁矿股份有限公司，并在不了解当地相关法律的情况下，同企业工会组织签订了多达35项的福利条款协议，同意给予首钢秘铁职工及其家属全部享有免费医疗、免费教育、免费居住和免费水电等福利待遇。这些要求不仅远远高于秘鲁法律的要求，而且高于发达国家和我国法律的要求，企业为此付出了高昂的成本。

而被称为“境外国资监管第一案”的天龙集团谢鹤亭贪污公款案，则是典型的故意为之。

广东省天龙集团公司总经理(副厅级)谢鹤亭为了用钱方便，在香港成立了“日明实业有限公司”，自任该公司董事长，并委派一名亲信出任总经理。作为广东省天龙集团公司的驻港企业，“日明”变成了谢鹤亭侵吞国有资产最好的“道具”。谢鹤亭的重大经济犯罪造成直接经济损失2亿多元，资金沉淀5．45亿元，天龙集团公司资不抵债4315万元。

在境外国资的流失形式上，国企注册离岸公司，曾被业界专家称为是国资流失的主要渠道。“离岸公司通常会以境内母公司某领导人的名义注册，企业集团可以通过资产内部重组的方式，将本集团内的国有资产源源不断地装入离岸公司。”商务部专家对本刊表示。

尽管流失的形式多种多样，但陈昌智在实际调查中发现，境外企业负责人权力过大且没有监督，导致国资境外流失是主因。而放任这些企业负责人权力作大的主因，则是中国目前的境外国有资产完全是一本糊涂账。

摸清家底之难

根据《上海国资》的记载，1992年时，国家国有资产管理局、财政部、国家外汇管理局就联合制定了《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》。细则称，境外国资不仅必须申办境外国资产权登记并报有关部门存档，而且任何流转、变动都必须申报登记并上报存档。

这一细则，成为监查中国境外国资的最初依据，并且也从这一年的产权登记检查开始，采取了延续至今的填报《境外国有资产产权登记表》的检查形式。

1999年，《境外国有资产管理暂行办法》颁布，首次明确了政府与企业在国有资产管理方面的权利与义务，强化了政府所有权监督职能和约束机制。但当时对于国有资产管理的长期缺位，境外国资的管理并未能取得明显成效。

直到2003年国资委成立后，境外国资登记工作才得以更加细化。2005年8月份，国务院国资委统计评价局受命对央企境外机构的资产、投资和财务情况进行更完全的统计。2005年11月22日，国务院国资委发布“283号文”，要求中央各集团公司建立境外子企业数据库，并将数据库抄送国资委。

看似详尽的登记表和相关办法让境外国资在形式上难逃监管，但两年多来的事实却是，就连境外国资的存量，统计起来都并非易事。目前，呈现在公众面前的境外国资总额，仅有一些不完全统计数据。而大多数专家只能对记者估计称，境外国资总额应在万亿元以上。

此外，仅有商务部的一些统计资料可以部分看到国企的海外投资进程。根据商务部的统计，截至2006年底，中国企业累计对外直接投资(非金融类)达到733．3亿美元，设立境外中资企业万余家。其中，中央驻外企业和中央企业所属二级以上驻外子企业近1000户，投资额占境外总投资的35％，占中央管理的企业拥有境外投资存量的83．7％。

但国资委一位专家很肯定地告诉记者：“(商务部)数据并不能代表境外国资的真正总额，商务部的统计仅是‘对外直接投资数额，更何况还有漏网之鱼。”

而他所称之“漏网之鱼”，乃是指在缺乏有效监督和核查机制的情况下，采取填写登记表的产权登记方式，显然不能够反映境外国资的真实状况。

《上海国资》分析称：之所以出现产权登记困难的状况，是因为中国现行的外汇和财政管理规定对企业约束比较多。所以，不少企业通过对海外实体的投资来回避中国政府对外汇的控制。这些企业往往都千方百计地逃避监管，不参加登记。而失去监管的国有资产，无疑正面临着极大的流失之忧。

内外监管双管齐下

面对一起起境外国资流失案，如何对数额巨大的境外国有资产进行监管，成了摆在有关政府部门面前亟待解决的难题。

陈昌智透露，国务院曾经召集国资委等几个部委研究对境外投资监管的细则，也曾制定出了一套办法，但很难执行。“管得太细怕影响企业的自主权，管得太宏观又没有作用。”

针对这种现状，陈昌智建议，尽快制订境外直接投资法、境外中资企业管理条例等法律法规，以立法形式使跨国投资与经营、驻外中资企业与国内出资人、投资主体对境外企业的监管有法可依。

国资法起草工作小组专家成员李曙光也在接受对本刊采访时表示：“正在制定中的《国资法》对于目前境外国资出现的家底不清、管理体制混乱、对国外法律环境不了解等情况，一定会有所规范。”

陈昌智则强调：“毕竟企业才是市场经济的主体，政府部门不能对它的行为干涉过多。在这种情况下，加强总公司的作用就显得尤为重要。”因此，他认为在监管的细则中，还必须加强集团总公司对下属驻外企业的监管力度，尤其是财务的监管，金额较大的交易要在总公司报批和备案。

而在政府机构层面的监管上，李曙光建议国资委应该下设一个专门的部门来监管境外国资，比如成立一个境外资产管理部，并且应该形成一套统一的境外资产监管模式。

或许在行将出台的《境外企业国有产权管理办法》与《境外国有资产审计监督管理办法》中，这些建议都会纳入其中。然而，现实的问题仍然是我们对境外国资的雾里看花。没有对当前境外国资的资产总量、资产质量、资产类别、资产所面临的风险类型，做出准确而全面的统计之前，任何的监管方案都缺乏其针对性。彻底摸清家底仍是当前的首要任务。