浙江“三农”新思维

蒋明倬

瑞安，浙江温州所属的一个县，温州模式的发祥地之一，2006年县域经济基本竞争力位列全国百强县的第21位，农民人均纯收入达到8312元

庆元，2006年农民人均收入只有3459元，县委书记甚至被戏称为“省尾书记”：一重意思是其位于浙江与福建的交界处，在浙江的最南端；另外一重意思是从收入来讲，是浙江最低的一个县。

这两个县，同时关注“三农”问题，进行制度创新，都入围中国地方政府创新奖。而这两个县也恰恰浓缩了中国农村面临的问题：富地儿和穷地儿的新农村建设，到底采取怎样的路径？在各种错综复杂的利益面前，当如何通过改革破除壁垒？

瑞安农协试验

老叶最近忙着见的不是什么大老板，开口闭口谈的也不是生意经，倒是一个对很多人来说完全陌生的一个新名词——农协。

农协给老叶今年带来了新的项目，7500万元在老叶的账本里实在是太小的一个数字，但是这次他却觉得这个数字的意义确实非凡，因为“那是最新发展的处女地，全新的1500户农村小额贷款”。

在瑞安这一年，口不离农协的人还有若干，都在为这个半官方半民间的组织存续做艰苦的试验。

老叶，叫叶秀楠，是瑞安农村合作银行的董事长，掌管着银行近90亿的资产。因为瑞安合作银行目前农业客户有6万多户，发的农业贷款就有近40亿，占了整个瑞安金融系统农贷总数的98%，可称当地农村的“财神爷”。

农协是瑞安农村合作协会的一个简称，2006年3月成立以后，开始了农民专业合作、信用合作、供销合作试点。

农村合作银行既是农协的发起者，也是最为重要的核心会员之一。

“在农协的成员里，我们合作银行可能是比较主动的一个，这主要来源于竞争压力”，在被很多人夸了他政治觉悟高以后，老叶说他更多考虑的还是银行的经营，“我是要对董事会负责的”。

在瑞安，本来银行业的竞争就已经很激烈，“光是今年就有四家银行进入，据说明年外资银行也要进来，我们银行把利润点到底放在什么地方？”老叶一直在考虑这个问题。

而实际上在瑞安，农民有着强烈的贷款需求，是一个很大的客户群，并没有得到很好的开发。

但是具体操作起来，一直存在着诸多问题。比如贷款一般都需要抵押或者担保，普通的农民无法进行房产抵押，又很难找到担保者。还有，农村合作银行虽然在银行已经有了77个网点，200个信贷人员，但是面对全县900多个村，由信贷员去逐村争取客户，显然不可能，再继续扩大网点也不现实。

“依托农协，让专业合作社来做一些基础工作，成了解决我们现实问题的一个办法。陈市长一提出来这个建议的时候，我就觉得豁然开朗。”

老叶说的这个陈市长，是瑞安市副市长陈林，读博士时就研究“三农”问题，在清华读完博士后之后，到瑞安挂职，是瑞安农协的灵魂人物，整个体系的搭建者。

“大合作”

2005年瑞安农村信用社成为全国信用社改制的试点。创建民营化的瑞安农村合作银行，老叶当时曾经遇到过一个难题：股金有149万，名义上归11万农户所有，股东数量过于庞大。他向当时主管金融的陈林讨教，陈林想出的办法是找个中介托管，在此基础上初步形成了农协的基本框架。

按照陈林的设计，这个农协不同于原来的农村专业合作社和村级农村合作社，是一种“大合作”，也就是综合性的农村合作组织，类似于日本的农协。

陈林的概念一提出来，瑞安市供销社主任留少良立刻跑来找他。在2003年，瑞安供销社就成为了全国供销总社与浙江省综合改革的试点。“对于供销社到底往哪里走，一是彻底商业化，二是搞合作经济，我们选择了后者。”

留少良虽然之前没有和陈林交流过，但在判断上却是一致的。2003年，供销社与财政部门共同出资500万元，就组建了一个农信担保公司，虽然只给300多个单位个人提供过担保，但现实全方位联合的意图也已经初步显露。

实际上，在农信社改革组建农村合作银行的时候，供销社就已经投资465万元，成为除农协外的第一大股东。

2006年，供销社还投资入股组建了7个专业合作社，陆续牵头领办了总计16家合作社。留少良认为应该进行一种更大范围的联合，所以又创办了浙江省第一家农村合作经济联合社。

自然，供销社也成为了之后组建的农协核心会员。2006年3月，瑞安市“农民专业合作、供销合作、信用合作三位一体综合”农协形成。

机构设置：涉农部门联合

目前农协的办公地点在瑞安市农村合作银行，机构运行的50万资金是陈林从各方化缘而来，不足十个工作人员都是从各个单位借调过来，工资仍然在原单位发。

对于一个确实发挥作用的组织来说，这无疑是比较奇特的现象，而更为奇特的是机构的设置。

农协本身是按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》进行登记的，所以农协的“婆家”之一是瑞安民政局。农协下分设的供销部、信用部、科技部，又是按照《民办非企业登记管理条例》分别进行登记，其中信用部的业务主管单位是银监办和人民银行，科技部的业务主管单位是科技局和科协，供销部的业务主管单位是经贸局和供销社。

这样的一种设计使农协体现出更大的灵活性，在结构设计上实现了涉农部门的联合。

因为现行体制原因，目前各政府部门条块分割严重，虽然名义上涉农资金繁多，但是分属发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等10多个部门，投入分散，形不成合力，而是部门职权化，职权利益化。有人把这个比喻为一项资金背后有个衙门，衙门背后还有个“王爷”。

因为资金最终都要到县一级，所以在这个层面上来整合资金，协调各个衙门利益，农协似乎有着某种优势。从这种组织结构上，实际又留了一个后门。比如，农协虽然设了信用部，但是信用部并不完全等于农村合作银行，也包括供销社的农信担保公司；而目前瑞安农业银行对于通过农协来给专业合作社、合作社成员评信用登记发放贷款，也表示出浓厚的兴趣。

对于流通环节，供销部也不是仅有供销社一个渠道，目前已经发展了几大超市和邮政物流系统。

陈林经常挂在嘴边的一句话是，对于农协，“谁主动，谁就受益”。这种说法实际上是在敲山震虎。

在不同利益群体、部门的竞争之中求得农协的生存，实现农户利益最大化，在实际操作中成为最可行的一种方法。

质疑与反质疑

对于农协成立，最大的质疑来自浙江省农业厅。农业厅经营管理处处长童日晖明确提出了自己的反对意见，认为农协把各种不同利益部门放在一起，根本无法协调各方关系。

“按照陈林这种搞法，会把农村工作部署搞乱掉”，童日晖认为，“农民个人没法做的事情专业合作社来做，专业合作社做不了的农协做，这种想法都只是理论上的，不具可操作性。”

与瑞安农协的路数相反，童日晖更提倡继续搞专业合作社，目前浙江省农业厅正鼓励各市县农业部门牵头组织农民专业社联合社。

留少良和陈林对这样的反对意见早有预料。“农业厅要在工作上争取主动是可以的，但是避开供销社和信用社来加强一直由他们主管的农村专业合作社，这也是耐人寻味的。”留少良说。

全国供销总社在2004年曾经想把名字改为农村合作经济联合总社，农业部坚决反对，因为原来合作社的业务指导部门是各地农业局农业厅，最后作罢。

这也就是陈林提出的“新三农问题”，即农民、农资、农官问题中的农官问题，条块分割不打破，对于创新和发展都是最大的制约因素。

庆元：重构乡镇政府

如果在一些经济发达、市场化程度高的地区，靠农村专业合作社、专业合作联社、甚至农协来推进农村经济的发展，那么在那些相对贫困的地区，产业化、专业化程度不高，农村中介组织不成熟，农民最可依靠的力量就仍然是乡、村两级政府。而在庆元推开的技能型乡镇政府建设正是基于此。

“技能型政府最初的提出，是因为我们的贫穷。”吴小军讲话的时候速度非常的缓慢。

4年前他在庆元县江根乡当党委书记，整个庆元多半处山区，是浙江省最偏远的地方，江根又几乎是庆元最落后的地方，根本没有什么像样的产业，无所事事的村民整天打架、赌博。

吴小军认为这其中最重要的原因就在于没有农业技术，“欠发达地区发展肯定要靠企业带动，而产业的发展又必然要技术。”

因为地理位置的偏远，省里、市里的农技人员一年都去不了江根一次，靠农民自己慢慢摸索技术又实在太慢了，也没有中介组织可以依靠，所以只能靠政府。

“我当时看好高山蔬菜，就费了好大力气从福建请了个专家来讲课”，吴小军后来专门让人编了个花菜种植的简易读本，先是让干部学，租一块田自己先种，积累了一些技术，再传授给老百姓。

很快，江根的高山花菜从400株发展到5000亩。技术问题解决了，销售问题又出来了。吴小军带着乡干部到杭州促销，随后产品包装、绿色认证等这种问题都是由乡镇出面解决的。

吴小军认为像发达地区的公司+农户的发展方式，在欠发达地区是行不通的，第一步要靠政府拉动。他要求每个乡干部都要学会一门实用农业技术，香菇种植、毛竹种植什么的都可以。而这么做的目的，吴小军认为，“如果乡镇政府职能不转变，这级政府存在的合法性都要受到威胁。”

江根的做法很快就受到了县委书记蔡小华的肯定，并要求在全县推广“技能型乡镇政府”建设，要求每个乡镇干部必须学会一种服务农民的本领。

人人都是技术员

庆元组织部负责草拟推进方案，经过对农民、企业调研，确定学技能主要的几个方面。

一方面是服务经济发展的，比如农业方面就是学习实用技术服务农业，工业方面就是要学习服务企业的技能，包括指导农民签合同，企业证照办理，土地申请等。

另一方面包括维护社会稳定、防汛、防灾等。“台风、山火……各种自然灾害的现场救助，甚至是农村发生的交通事故，最先到现场的一定是乡、村两级政府的干部，处理这些事情的能力也是他们应该具备的，所以也要进行培训。”庆元县组织部部长叶旭勇说。

此后所有乡镇干部都选择了自己的技能方向，并参加考试。在每个镇的办公楼前，每个乡干部的名字、所学技能和联系方式都被公布出来，农民遇到任何问题，都可以随时找到他们咨询。

在组织学习技能的过程中，要根据每个人报的学习项目来编排小组，“在这个过程中我们觉得另外一个问题必须同时解决——乡镇干部都是散兵游勇，有些部门机构有，但是人员到不了位。”

在乡镇一级，一部分人是行政编制，大概一个镇10个编制，除了七八个是领导，其他就是快退休的，年轻人也就一两个。而其他人员都是事业编制，进入不了行政系列。

因此，庆元在各个乡镇都开始了乡镇机构的重构，根据乡镇的大小，以服务中心(站)为平台，整合乡村人员机构，打破传统的上下对应机构设置模式，对乡镇原“七站八所”履行的30多项职能进行归并整合；并根据乡镇规模大小，分类设置“一办若干中心”，即党政综合办公室和农村工作指导中心、工业发展服务中心、维稳调处服务中心、社会保障服务中心、村镇建设管理中心等。

条件好的乡镇，建立乡镇行政服务中心，推行“集体式办公、超市式服务”，工作模式从过去的“分散服务”向“集中服务”转变。“我们在行政服务中心里的人员都分A、B岗，同一中心的人员彼此之间的业务必须互相熟悉，一旦一个人外出办事，另外的人一样能处理他的业务。”叶旭勇说。

这种协同工作的方式，打破了旧有机构鸽笼式分割人员的弊端，也提高了农民的办事效率。同时，淡化干部行政、事业身份限制，开展全员竞聘上岗、双向选择，优化干部资源配置。“原有人员的身份并不改变，但是岗位却要重新竞争。”尽管干部压力大了，但是并没有遇到很大的阻力，这项改革就完成了。

在新的乡镇架构基本搭建完成后，庆元继续推动了“一村四助理”改革，把乡镇干部工作中心下移。每个村里不仅要派驻村指导员，还要派金融助理、科技助理、企业助理和平安助理。此外，村干部和这些县镇派下来的驻村指导员的名字电话都统一印在了年画上，发给农民，以便查阅。