教育优先发展的两大“永恒话题”

王湛

增加教育经费投入和加强教师队伍建设，这是二十余年来实施“两基”工作的关键，也是二十多年来教育的“永恒话题”。今天，促进义务教育均衡发展、实现教育公平正成为指导和推动普及义务教育、巩固提高“两基”成果的新的理念，成为政府和人民群众的共同要求，而教育均衡发展的关键是教育资源配置的均衡。加大经费投入，加强教师队伍建设，提高教师素质，是促进教育资源均衡配置的关键措施。紧紧抓住这两大关键，均衡和公平将愈来愈走近我们。

一、教育投入问题。

2001年国务院在部署全国农村义务教育体制改革，确立政府负责、以县为主的管理体制时，曾提出农村义务教育的“三保”，即保工资、保安全（修缮校舍危房）、保运转。经过这几年的努力，成效很显著。教师工资有了保障，D级危房消除了，公用经费也按各地确定的标准安排了。在这种情况下，是不是农村义务教育投入就不再需要增加了呢？确实，在一些同志中间，尤其是在掌握公共财政支配权的一些同志中间是有这样的看法的。因此，首先要对农村义务教育是否需要进一步增加投入，统一思想认识。

对这个问题，我的看法是，农村义务教育迫切需要进一步增加投入。

第一，广大农村特别是中西部农村义务教育经费保障水平是很低的。

2001年提出的“三保”，是一个低标准的要求，可以说是农村义务教育的生存底线。不能按时发放教师工资，教师生计成问题；危房不修，师生安全受威胁；没有公用经费，学校正常教学无法开展。这是学校起码的生存条件。在2001年体制转变、地方财政收入水平较低、压力很大的情况下，只能先提出这样一个低标准的要求。而达到这个要求，在当时也是有不小的困难的。我们知道，即使达到“三保”，农村义务教育在经费保障方面，仍然有不小的缺口。

比如，保教师工资，只是要求保教师的国家标准工资，对省和省以下地方出台发放给公职人员的津补贴，并未作明确的要求，不少地方财政预算未作安排，有的地方教师拿不到津补贴，有的地方靠从学校收取的学杂费中挤出一部分发放，有的甚至靠违规收费发放。至于农村教师的医疗、住房等应享受的由公共财政提供保障的待遇都没有着落。这些涉及教师待遇的问题，按《教师法》、《义务教育法》都应予以解决。解决这些问题就需要财政按政策安排经费。

再比如学校校舍修建，绝不仅仅是消除危房，更不只是消除D级危房。一个学校几千甚至几万平方米的校舍，维修更新、小型基本建设必不可少。“保安全”修危房，并没有能保障学校正常的全部修建任务。

关于“保运转”，长期以来，农村中小学运转经费主要靠收取的学杂费，许多地方学杂费也没有能全部用于公用经费支出；各地财政预算安排得很少，有的地方基本没安排。今年全面实行免除学杂费后，公用经费列入财政预算，但由于国家还没有统一制订基准定额，各地标准不一，总体偏低。我在一些农村学校了解到，财政安排的公用经费虽较以往有所增加，但只能保障最基本的运转。图书、教学仪器、文体设施购置经费很少，教师进修必需的经费难以保证。至于解决长期困扰农村中小学的债务问题，更需通过加大投入来逐步化解。

第二，国家、社会和广大群众对农村义务教育的要求不断提高，需要通过加大投入来保证农村义务教育水平不断提高。

温家宝总理在今年的《政府工作报告》中提出，要“让所有孩子都能上得起学，都能上好学”。这是新形势下对义务教育提出的新要求。前20年，我们主要的目标是解决让所有的适龄儿童少年“有学上”的问题。到今天，我们必须而且可能用更大的力量来解决经济困难家庭孩子“上得起学”的问题，同时努力缩小农村与城市之间的差距，改善农村中小学办学条件，提高教育质量，让广大农村孩子能“上好学”。

据国家教育督导团和全国农村义务教育经费保障机制改革领导小组办公室今年春天对中部9省督导检查提供的报告显示，今年春季开学后，中部地区15万多所农村中小学校已经免除了5800多万名农村中小学生的学杂费，为1300多万名家庭经济困难学生免费提供了教科书。实际上，享受免费教科书的学生还不足学生总数的30%，对家庭经济困难寄宿学生进行生活补助的面就更窄，资金到位的情况也不够好，而且“一补”的标准低。即使这项工作做得比较好的地区，每天也只能补助1元钱。农村寄宿学校的生活用房建设和生活设施配备任务还很重。实现“上得起学”和“上好学”的目标，要做的事还很多、很多。

第三，缩小城乡差距，促进义务教育均衡发展，需要加大经费投入。

协调城乡、区域教育，均衡义务教育资源，是树立科学发展观、构建和谐社会对教育发展提出的要求。城乡之间教育不均衡，主要是教育资源不均衡，是教育投入的不均衡。同一地区城乡中小学生均事业费、预算内生均公用经费差距很大，而大城市与中西部地区差距就更大。生均事业费往往是数倍差距，预算内生均公用经费差距达10倍以上，甚至接近20倍。2005年，中部某省生均预算内教育事业费（包括城市和农村），小学生为982元，初中生为1137元；上海市小学生为7940元，初中生为8421元，相差都接近8倍。生均预算内公用经费，中部某省小学生为96元，初中生为124元；上海市小学生为1865元，初中生为2114元，相差接近20倍。這种差距将长期存在。缩小差距，至少不扩大差距，在增加投入上需要花大力气。

因此，不是说今天农村义务教育的投入已经可以了，能停一停、缓一缓了，而是亟需继续加大投入，要有紧迫感。

中西部地区这些年地方经济迅速发展，财力不断增强。但是，从总体上看，底子薄，要办的事很多，兴办社会事业，为老百姓提供公共服务的财力还是有限的。这是我们谈中西部地区增加教育投入时必须面对的基本情况。但是，落实教育优先，真正坚持把义务教育作为重中之重战略性工作来抓，在财力安排上应该坚持优先保障、尽力而为。

我们衡量一个地方是否真正重视教育，重要的标准是看教育投入。但是，一个地方对教育的投入是否优先、尽力，衡量的标准却不够清晰、准确。现在一般使用的标准是《教育法》提出的“三个增长”，即“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。坚持“三个增长”的要求，无疑是正确的。但是，这个要求比较原则，对增长的幅度没有规定。加之近年来国家财政体制和中央、地方财政收支结构发生深刻变化，中西部地区财政支出中，中央财政、省级财政转移支付资金的比重越来越大，各地财政支出的数量和结构并不仅仅由本地财政收入来决定。有些地区特别是贫困地区上级财政转移支付资金的数量已经远远超过了本地财政收入。因此，与财政收入的增长幅度来比较，难以全面反映教育经费投入增长的情况。

有的同志主张用教育经费占国内生产总值的比例来衡量教育投入水平，我认为这对于一个地区、对于一个县，不尽妥当。因为这些地区可用财力水平并不仅仅由生产总值水平来决定，有的地区生产总值高，但向上级财政上缴多；有的地区虽然生产总值水平不高，但上级财政转移支付多。教育经费占GDP比例，只适宜用于衡量国家教育投入的水平，而不太适合用于地方。一些生产总值低、国家财政转移支付数额大的地区，财政性教育经费占地区GDP的比例很高，而实际上教育投入水平并不高；一些GDP总量大、地方向上级财政贡献数额大、上级转移支付少的地区，财政性教育经费占GDP的比例偏低，但实际上教育投入水平并不低，甚至远远高于那些教育经费占GDP比重较高的经济欠发达地区。因此，财政性教育经费占GDP比例难以准确衡量国内省级和省以下地区教育投入水平。

那么，怎样衡量地方政府对教育投入的努力水平？我认为应当重视预算内教育经费占财政支出的比重。一个地方预算内教育经费是公共财政支出的一部分。教育事业是政府管理的公共事业的重要组成部分，公办学校教职工在财政供养人员队伍中的比重很大，而且越到基层，所占比例越大。一个地区的政府是不是把保障教育经费投入放在公共财政的重要位置，在不断增加的各项公共支出中优先向教育倾斜，看预算内教育经费在财政支出中的比例以及这个比例增减情况，应该是很能说明问题的。

用预算内教育经费占财政支出的比重来衡量一个地区教育投入的水平并据此评价地方政府对教育事业重视的程度，早就为国家有关部门关注了。在1989年，原国家教委受国务院委托，会同全国人大常委会教科文卫委员会、国家计委、财政部等部门对26个省、自治区、直辖市的中小学教育工作进行了督导、检查。在检查各地教育经费增长的政策落实情况时，既检查了各地财政预算内教育拨款年均增长率是否高于同期地方财政经常性收入年均增长率，中小学生均教育事业费和生均公用经费增长情况，同时还着重检查了各地预算内教育拨款占地方财政总支出的情况。在向国务院的报告中列表反映了26个省（自治区、直辖市）从1985年到1988年4年预算内教育拨款占财政总支出的比例，对这个比例连续4年高于20%的3个省予以表扬。

多年来，教育部、国家统计局、财政部关于全国教育经费执行情况的年度统计公告中都还将各省（自治区、直辖市）这一比例情况加以统计公告。但不知是否因为《教育法》和《义务教育法》规定的“三个增长”，主要强调了用于教育的财政拨款的增长与同级财政经常性收入的增长比例相比较，而忽略了与总支出状况作分析比较这一重要的着眼点，这对全面、准确地衡量地方教育投入状况，是有一定影响的。希望将来制订《教育投入法》时能重视这一点。

以湖北省为例。近年来，湖北省各级政府特别是省政府加大了对义务教育的投入，做到了“三个增长”。但2004年、2005年湖北全省预算内教育经费占财政支出比例分别为17.56%、16.36%。从纵向看，教育拨款占财政支出的比重在降低；从横向看，2004年湖北在中部10省中列第六，2005年又下降到第八位。湖北的教育规模在中部各省中居于前列，而教育支出占财政总支出比重却在后列，这反映了教育投入水平偏低。湖北的各类学校生均预算内事业费都低于全国平均水平，在中部各省区中也是比较低的。其中有6个县（市），在增加教育投入方面做了大量工作，都做到了“三个增长”。各县（市）财政对教育的拨款与当地并不高的财政收入比，所占比重都已很高，接近甚至超过50%。比如，丹江口市2006年财政经常性收入为1.9535亿元，而财政对教育的拨款为1.0235亿元，教育拨款超过了财政收入的50%。但是，看一看教育拨款占财政支出的比例，却令人别有一番感触。预算内教育经费占财政支出比例，2004年～2006年有4个县在20%至30%之间，公安县3年分别为21.79%、19.08%、15.75%，宜都县3年为23.7%、20.8%、16.7%。6个县整体上呈现每年下降的趋势。这组数据表明，这几个县，近两年在财力增强、财政支出增长的同时，教育支出占财政支出的比重却没有能得到同步提高。而且，像这几个以农业为主的县，有几个还是国家或省级贫困县，预算内教育支出占财政支出的比重低于30%，有的还低于20%，教育支出明显偏低了。

地方预算内教育支出占财政总支出的比重，应该达到多少，才能体现财政对教育确实做到优先和倾斜，至今似乎没有一个明确的标准。不仅行政管理部门没有提出过有关要求，似乎专家们也没有提出过这方面的研究性的意见。这里涉及到比较复杂的情况，不同地区、不同行政层级经济发展水平、财力水平不相同，社会事业发展水平、需要财政提供保障的公共事业的规模、水平也不一样。要科学确定预算内教育支出占财政总支出的比例，需要作缜密的分析和测算。但是，就多年来各地教育事业的实际情况来看，省（自治区）一级（不含直辖市），尤其是教育人口数量较大的地区，预算内教育经费占财政总支出的20%是必需的，也是可能的；辖区的市一级30%左右；县（市）区一级一般应在30%～40%之间。

曾经有一位国家贫困县县委书记推心置腹地对我说，教育支出占财政总支出的比重达到40%，教育上必须办的事都可以办起来了。关于教育支出占财政总支出比例，确定怎样的标准来衡量地方财政对教育经费保障的水平，还需要作细致的研究分析和探索，但是，预算内教育经费占财政支出的比例应升不降，这应该是可以作为上级政府对下级政府的明确要求的，据此也可以对各级政府进行考核。这可能比对地方政府谈教育经费占GDP的比例更切实些。

二、教师队伍问题。

实现“两基”最重要的支撑力量是广大教师，决定“两基”工作水平的主要因素是教师的素质。但是，全国许多地方的农村中小学教师队伍存在着结构不尽合理、流动不顺畅的问题。

结构不合理。首先是年龄结构，农村中小学教师普遍年龄偏大。某市一所九年一贯制学校，在小学部任教的教师20余名，平均年龄50岁；某镇初中教师平均年龄达到46岁，其中男教师平均年龄超过50岁。与年龄结构紧紧联系在一起的，是各学段教师结构不均衡。随着小学学龄儿童减少，小学教师数量超编，年轻新教师补充不进来；高中规模迅速扩张，教师紧缺，相对补充新教师多。“爷爷奶奶教小学、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”的现象就比较普遍地出现了。农村小学教师年龄普遍偏大，不利于小学教育质量的提高。有一部分教师对适应改革后的新课程，感到吃力。教师组织适合儿童少年的丰富生动的活动，也受到影响。一位市委书记告诉我，有一次他们到一所小学去，一位低年级的小学生拉着他的手说：“书记伯伯，我们要玩儿，老师不带我们玩。”书记乍一听，还不明白是怎么一回事，一了解，原来這个学校教低年级的老师年龄都偏大，很少组织适宜儿童的游戏活动。

农村中小学教师专业结构方面的问题同样显得突出。基层学校普遍缺少科班出身的体育、音乐、美术教师。实施新课程后，信息技术和英语教师缺少，不少学校采取其他学科的教师转行的办法，以应急需。

教师结构不合理状况的形成，很重要的一个原因是教师队伍流动不顺畅，能进能出的人事制度尚未真正形成。超了的流不出去，缺了的难以补进来，积累下来，结构必然失衡。以某县级市为例，按省定编制标准，这个市义务教育阶段教职工应配备2530人，现有3228人，超编698人。其中小学应配1090人，实配1696人，超编606人；初中应配1440人，实有1532人，超编92人。这样严重超编的状况，就制约了年轻的新教师和紧缺学科教师的录用。

农村中小学教师总量超编的状况比较普遍。由于计划生育政策效应的显现、外出务工就业农民子女进城读书、乡村人口向城镇适度集中等原因，农村学龄儿童少年数量减少，在有些地方减少的速度很快。现有教师难以流动，一些学校教师超编的情况将更为突出。某市一所农村九年一贯制学校现有500多名学生，九年级141人，八年级131人，七年级102人，六年级62人，五年级31人，四年级21人，三年级17人，二年级16人，一年级28人，呈逐年锐减的趋势。据调查测算，5年后在校学生不足200人，学校教职工却有51人。校长忧心忡忡地说，学生少了，这么多教师怎么办？

当前，政府和社会各方面关注到少数偏远地区农村学校缺教师，大学毕业生下不去的问题，采取了一些措施。这些当然是必要的。但是，一些偏远地区农村中学缺教师，仅仅是农村教师队伍建设面临的诸多问题之一，还有许多涉及到农村中小学教师队伍结构、合理流动的机制以及管理制度等方面深层次的问题。而且这些问题在全国具有普遍性，需要综合分析研究，需要通过深化改革来逐步加以解决。