学生权益保护:中小学管理的首要价值取向

黄兴胜

学生是中小学教育教学活动的重要主体之一。依法保护中小学学生的合法权益是中小学的基本职责。需要注意的是，在保护学生合法权益方面，还存在许多亟待解决的问题。尤其是学生权益的保护与救济制度，与建设社会主义和谐社会，与我国教育的跨越式发展，与法治建设的进程还很不相称。为此，必须把学生权益保护作为中小学管理的首要价值取向，不断完善学生权益保护的体制、机制和制度建设。

一、保护学生权益对于建设社会主义和谐社会和实施素质教育具有重要意义。

保护学生权益是全面贯彻党和国家的教育方针的具体体现，有利于促进社会主义和谐社会的建设。依法保护学生合法权益不仅是中小学落实国家法律法规的客观需要，而且是当前规范学校办学行为，建设现代学校制度的应有之义。

二、当前我国已基本形成相应的法律体系，为中小学依法保护学生权益提供了法制保障。

学生作为自然人，兼具学生和公民的双重主体身份。中小学学生是未成年人，依法享有未成年人的特殊权利与特殊保护。学生权益作为一种法律权利，主要是通过成文法的形式予以体现。随着科教兴国战略、依法治国方略的实施，有关学生权益保护的法律制度不断完善，并呈现出新的特点。

（一）《未成年人保护法》确定了未成年学生享有生存权、发展权、受保护权与参与权这四大权利，是我国未成年人权益保护立法的重大突破。将四大权利法定化，不仅仅具有宣示意义，更主要的是对国家、社会、家庭和学校依法保护未成年人合法权益提出了基本的要求。特别是新修订的《未成年人保护法》，明确了根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护这一总原则，对于中小学保护学生权益提出了新的更高的要求。

（二）学生受教育权及其保护的法律制度日趋完备。教育法律将受教育权的保障作为重要的价值取向和法律规范的基本出发点，将受教育权作为学生基本的、核心的权利加以确定。《教育法》和《义务教育法》不仅规定，适龄儿童、少年，依法享有平等接受义务教育的权利，而且规定了受教育者的具体权利，包括：参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料的权利；按照国家有关规定获得獎学金、贷学金、助学金的权利；在学业成绩和品行上获得公正评价的权利等。

（三）法律对中小学和教师保护学生的人身权、财产权等民事权益，作出了明确规定。按照法律规定，中小学生属于无民事行为能力人和限制民事行为能力人。在有关中小学生民事权利方面，给予特殊保护。

一是学生人身权保护方面。法律特别注意保障学生的人格权。按照有关法律规定，中小学和教师不得披露学生的个人隐私。对学生的信件、日记、电子邮件，中小学教师不得隐匿、毁弃，不得开拆、查阅。教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者实施其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。

针对中小学生身份的特殊性，我国把学生伤害事故作为一种特殊的侵权行为。2003年12月通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。第三人侵权致未成年人遭受人身损害的，应当承担赔偿责任。学校、幼儿园等教育机构有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任。不少地方都在按照《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》等要求，建立和完善青少年意外伤害保险制度，推行由政府购买意外伤害校方责任险的办法，保障意外伤害事故发生后学生能够及时得到治疗和获得依法应得的赔偿金。另外，国家正在逐步推进包括中小学生在内的城镇居民基本医疗保险制度试点工作，逐步完善学生的医疗保险制度。

为保护学生的人身健康，《未成年人保护法》和《禁止使用童工规定》还规定，除国家另有规定的以外，任何组织或者个人不得招用未满十六周岁的未成年人。

二是学生财产权保护方面。近年来，国家有关部门先后出台一系列规范中小学收费、坚决制止学校乱收费的政策文件。《义务教育法》进一步规定，学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。

（四）学生权益保护的救济法律制度已基本形成。没有救济就没有权利，没有救济的权利就不是权利。从现行法律规定看，只要符合《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的受案范围，对学生权益的侵害都可以通过司法救济得以解决。《教育法》第42条规定，学生如果对学校给予的处分不服，可以向有关部门提出申诉；对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，可以提出申诉或者依法提起诉讼。实践中也在不断拓展和规范学生权益保护的救济渠道。目前，对侵犯学生权益的行为，可以通过学校申诉、教育行政部门申诉、行政复议、行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼和信访等多种途径进行法律救济。

三、当前中小学在学生权益保护中存在的主要问题。

近年来，随着基础教育改革与发展的深入和素质教育的全面推进，保护学生的合法权益已经逐步成为中小学的自觉行为。但是，从理论和实践上看，中小学在学生权益保护方面仍存在一些问题。在理论上，主要是学校对学生权益保护的范围、方式和责任形式，在法律规定上还不够具体明确；对学校与学生的法律关系还存在不同理解。在实践上则主要表现在以下方面：

———应试教育倾向，严重影响了中小学生的身心健康。经过长期努力，人们虽然普遍接受了素质教育的理念，但在现实中追求升学率问题依然存在，严重地扭曲了教育的目的和学校教育教学行为。一些地方的学校和教师为了片面地适应升学需要，忽视学生的人格养成、身心健康和能力发展；国家规定的课程计划难以落实，体育、音乐、美术和劳动技能与社会实践课经常被文化课所挤占；学生课业负担普遍较重，不少学生正常的睡眠时间难以得到保障。

———一些学校和教师对学生的管理行为缺乏法治观念和权益保护意识，体罚和变相体罚现象在个别学校仍然存在。按照学校制定的章程自主管理，组织实施教育教学活动，对学生进行学籍管理，实施奖励或者处分，是学校依法享有的管理权利。但是传统的“管”、“罚”的思想和做法以及忽视学生合法权益的现象和行为，在不少学校管理者身上还不同程度地存在。比较常见的现象是：在对学生实施处分时，不遵守正当程序，不太注意保护学生的知情权、申辩权和申诉权，甚至出现因学生申辩而加重处理的做法；在教育教学和管理活动中，不太注意尊重学生的隐私权等人格权利，常常把一个学生违规行为的处理加以公开，作为教育他人的典型案例；个别教师虽不使用体罚手段，但是在教育教学活动中经常采取语言暴力等手段。

———一些学校教育教学设施不完善，安全管理制度不健全、安全意识比较淡漠，学生人身健康受到潜在威胁。据《2006年全国中小学安全形势分析报告》，2006年全国各地上报的各类安全事故中，只有10%是因自然灾害等客观原因导致的，而90%属于其他各类安全责任事故，其中，45%的事故因学生安全意识淡薄而发生，18%的事故因学校管理问题而发生，27%的事故由于社会交通、治安等原因发生。据分析，农村中小学安全事故发生的主要原因是办学条件差、基础设施不完备，另外，师生安全意识淡薄、学校安全管理存在明显漏洞也是导致事故发生的重要原因。

———一些学校违规收费现象时有发生，侵犯了学生的财产权利。经过多年的治理和规范，中小学乱收费现象基本上得到遏制。但是，一些学校变相违规收费的现象仍较常见。这种变相收费，表面上往往体现为学生自愿缴纳，实际上却必须缴纳。

———个别教师侵犯学生人身权的现象也时有发生。特别是极个别教师对学生实施性侵犯，对学生身心健康产生严重损害，在社会上造成了恶劣的影响。

四、关于完善学生合法权益保护法律制度的思考。

保护学生权益，涉及教育法律、未成年人保护的专门法律以及民事、刑事、行政和诉讼等众多法律规范，涉及学校、教师、家庭、政府和社会，也包括学生自身等各个相关主体。随着教育事业改革与发展的深入和教育法律法规体系的逐步健全完善，教育行政部门与学校之间、举办者与學校、学校与教师、学生之间，已经依法形成了复杂的权利义务关系，通过法律途径维护各方合法权益的要求越来越普遍。教育行政管理、学校管理中出现的许多新情况、新问题，要求更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。

最近，因重庆某学校违法体罚学生事件和个别地方幼儿园校车问题导致幼儿死亡的恶性事件，引起我们对加强未成年学生权益保护的进一步思考。如何在中小学管理和教育教学改革以及推进现代学校制度建设中更好地保护学生的合法权益，将是教育行政部门和学校永恒的话题。

（一）重新审视教育立法，切实将学生权益保护作为教育立法首要的基本的原则。

教育法律在规范学校办学行为，保障学生权益方面发挥着最根本和最有力的作用。尽管已经有了《教育法》、《义务教育法》和《未成年人保护法》，但是学生作为一个特殊群体，还没有一部类似《教师法》的专门法律来规范。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出，推进《教育法》的修订，适时启动《学校法》的起草工作。当前教育立法要着重解决以下问题：

一是加快《学校法》的起草工作。作为教育领域的组织法，我们有理由期待，《学校法》将会对完善学校内部管理体制、规范学校办学行为、规范学校各主体权利与义务、保护学生权益等方面，作出明确规定。在《学校法》制定之前，可通过修订《教育法》，适当增加学生管理与权益保护方面的内容，还可以通过制定《学生申诉办法》、《学生学籍管理规定》、《学生权益保护办法》等《教育法》配套规章，进一步完善学生权益保护的法律规范。

二是实行立法理念变革，突出学生权益的保护职责。长期以来，在教育立法的指导思想上，受教育者合法权益没有受到应有的关注和重视。以《教育法》为例，在总则规定的基本原则上，受教育者的受教育权被放在第9条。在章节配置上，受教育者在“学校及其他教育机构”、“教师和其他教育工作者”之后。在权利内容规定上，学校的权利多达9项，受教育者的权利却显单薄。可见，《教育法》是以国家、学校为本位，强调国家、学校在教育活动中的主导地位。这种立法指导思想，也体现在《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等教育法律中。因此，必须实行立法理念变革，公平配置政府、学校、家庭与受教育者的权利与义务，更加突出学校教育教学活动中受教育者的主体地位，更加注重学校管理活动中受教育者的权益保护，从根本上改变因制度设计而导致的教育管理权与受教育者权利失衡的问题。可喜的是，2006年新修订的《义务教育法》，在立法理念上实现了重大突破，更加注重学生权益的实现和保护，体现以人为本的思想。

三是对学生基本权利保护立法实行法律保留原则。根据《教育法》的规定，学校可以制订章程和规章制度，并依其进行管理，受教育者应当遵守所在学校的规章制度。由此可见，学校的规章制度对于平衡教育管理权与受教育者权利的重要性。实践中出现的教育争议案件，多是因为对学校规章制度的理解而引起的争议。学校有权制定规章制度，但法律对学校如何制定并没有明确规定，这是导致教育管理权膨胀的原因。根据法治原则，既要承认学校规章制度的合法地位，又要对其进行必要的制约。制约的基本准则就是学校教育管理权不能侵害受教育者的基本权利。对受教育者的人身权、财产权和受教育权等基本权利的限制，对受教育者入学资格的取消和受教育权利的剥夺，要有上位法的明确规定，应当遵循法律保留原则。学校制定的章程应当经过政府主管部门的审查和备案。

（二）学校要牢固树立以人为本、依法治校的意识，把学生权益保护作为中小学管理的首要的价值取向。

学生权益保护中存在的问题，其根本原因还是学校管理者和教师的意识和素质问题。提高学校管理者、教师和学生的法治意识，转变学校管理理念，依法治校，是落实学生权益保护法律制度的关键。在新的历史背景下，学校管理者和教师必须增强法治观念，牢固树立法律至上、法律面前人人平等、程序正义、保障权利、权力受监督等法治理念。

教育部《全国教育系统法制宣传教育第五个五年规划》强调，要切实提高各级各类学校校长和教师的法治观念和法律素质。学校要从落实党的教育方针和“五五”普法规划、实施素质教育的高度，充分认识到加强校长和教师普法工作的重要性，把提高教师法律素质作为推进依法治校、加强教师队伍建设的重要内容。学校管理者和广大教师只有转变观念，提高认识，形成依法治校、构建和谐学校的理念，依法治校才能成为学校管理的自觉行为，学生权益保护工作才能从根本上得到落实。

（三）全面推进依法治校，不断完善学生权益保护的制度与机制。

依法治校，从广义上讲是指政府依法管理学校和学校依法自主办学的原则、制度和运行机制的总称，具体包括了国家对学校实施管理的法治化和学校自我管理的法治化这两个层面的内容。依法治校是现代学校制度建设的基本内容，包含着依法办学、以人为本、民主管理、和谐发展等现代法治理念。2003年，教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，强调了依法保障学生的合法权益。推进依法治校，有利于从根本上实现学校管理的规范化、法治化，从而形成维护学生合法权益的根本机制。

一是学校要依法制定章程和规章制度。《教育法》规定学校按照章程自主管理。章程是学校的组织规程和活动准则。学校的规章制度，是学校为维护学校正常的教育教学活动和生活秩序而依法制定的要求师生员工共同遵守的行为规则和办事规程。学校管理制度主要有学校教育教学、教师、学生、安全、财务、分配、物资采购、基建、后勤、校务公开、校务监督等制度。按照法治原则的要求，学校的规章制度要依法制定，应当遵循法律保留原则和合法性、合理性、统一性的原则。

二是要依法保障学生参与学校民主管理。这是学生行使参与权的具体体现，是依法治校的一个重要要求，也是发达国家一个比较成功的经验。目前不少学校进行了可贵的探索，有些已经积累了许多值得推广的经验。从依法治校的角度看，学生参与管理是实现学校由管理到治理的一个重要标志。学生是学校的主体之一，而不是一个简单的被管理者和受教育者。现代学校是一个集合体，是一个团队。只有把学生的积极性调动起来，才能培养学生的责任意识、主体意识、权利意识。为此，学校应当建立學生参与民主管理的工作机制。涉及到学生自身利益的规章制度的制定、修改应当充分听取学生代表的意见。涉及到学生的重大处分决定，应当听取学生代表的意见。

三是对学生的奖励与处分要依法进行。对学生的奖励与处分是《教育法》赋予学校的权利，也是容易侵犯学生权益的一项权利。规范奖励与处分行为，对于保护学生合法权益，具有直接的意义。奖励要按照事先公布的规定进行操作，保证学生的知情权和监督权。处分要严格依据规定的程序进行。在实施处分过程中，必须按照正当程序的要求，履行调查取证、告知学生有关权利（陈述和申辩权，重大、疑难问题的听证权）、听取学生的陈述和申辩、拟定处理意见、提交校务会议或校长办公会、校长决定、送达当事人等程序。在学生管理过程中，要注意尊重和保护当事人的隐私权，要遵循教育为主、处罚为辅的教育与处罚相结合的原则，遵循程序与实体并重的原则。

四是进一步完善学生权益保护的救济机制。根据《教育法》的规定，学生权益保护最重要的途径是教育申诉制度。但实践中，由于学生属于未成年人，维权意识不强，而教育申诉的处理活动属于行政机关的行政行为，法律没有规定明确的程序和范围，加上被申诉主体又多是申诉受理机关的所属学校或下级机关，因此，客观上纠错的力度和效果不太明显，很难从根本上解决教育管理权侵犯受教育权的教育争议问题。为此，有必要对现行的教育申诉制度进行改革和完善，加快学生申诉制度的立法进程。

（四）加强教育行政部门和相关部门依法对学校的监督，推动学生权益保护长效机制的形成。

作为中小学的主管部门，教育行政部门不仅要通过完善申诉制度处理学生权益案件，还应当加强行政执法行为，加强对学校执行国家课程计划、标准和质量的监督，完善校长和教师考核制度，不断强化学生权益保护的工作机制。各有关部门应当加强对学校设备设施的检查，加强社会治安综合治理的力度，加大对违法犯罪分子的惩处力度，从根本上形成保护学生权益的长效机制。