地方人大预算监督制度创新的主要内容

　　国家预算是国家管理经济事务和实施宏观调控的手段之一，对预算的监督则是预算得以不折不扣地实行的制度保证。根据《宪法》和《预算法》的规定，这一神圣的职责主要由全国人大及地方各级人大来承担。虽然有此明文规定，但是地方各级人大对预算的监督仍然不能理直气壮地行使应有的权力并承担相应的责任。这主要是由于历史惯性，建国以后的多年计划经济实践已经使政府包揽一切；改革开放以后，随着国家财政实力的增长和建设社会主义民主政治的需要，财政预算监督的问题逐渐提上议事日程。1994年和1995年国家分别颁布了《预算法》和《预算法实施条例》，明确了人大对财政预算审查监督的权力、范围与方式。1999年12月，全国人大常委会通过了 《关于加强中央预算审查监督的决定》，进一步规范与强化了中央财政预算监督制度。但是，许多地方人大对预算的监督仍沿袭多年来的行为模式，只重程序而不重实质，往往使预算监督制度流于形式，不能真正体现“人民当家作主”的制度优越性。当前，在国民经济取得飞速发展的同时，新矛盾与新问题也不断涌现，在此种新形势下，地方人大对预算的监督只有创新理念和思路，才能适应新形势，更好地管好人民的钱袋子，为全体人民谋福利。
　　地方人大对财政预算的监督权体现在对地方政府预算报告的审查、批准、监督预算执行等环节。从目前来看，这些环节都不同程度地存在问题。主要表现在：预算报告信息量不够，缺乏可审性；审查过程中心有余而力不足，难以发现问题；即使发现问题，没有相应的法规可以对相关责任人进行处理；即使有相应的法规，也由于思维惯性和体制因素对出现的问题淡然处之；对于已经审批的预算报告在执行过程中缺乏相应措施进行监控；发现未经法定程序的财政支出调整，地方人大往往视若不见，不予追究；缺乏对财政支出的绩效评价制度；缺乏对监督者自身工作的评价与监督等。以上种种问题导致地方人大预算监督软化，因此，必须对地方人大预算监督制度进行多角度的制度创新，以更好地保证人民当家作主的权利和促进地方政府职能的转变。
　　
　　一、预算监督理念创新
　　
　　地方人大必须正确认识监督和制约的重要性，走出“监督就是支持”的认识误区。地方人大支持的对象是合法行为，而监督的对象是违法、违规行为，这两种行为具有本质上的不同。为此，地方人大应认真履行宪法赋予的神圣职责，本着对国家与人民负责的态度，大胆行使预算监督权。在预算监督中要把好审查和审议权、检查和审计权、质询和询问权，敢于采取罢免、撤职手段，追究违反财经法律法规有关人员的相应责任。
　　预算监督理念创新还在于适应新形势，树立新观念。在当今社会转型时期，地方人大及其常委会在财政预算监督工作中，面对法律相对滞后的现状，要树立新的预算监督理念，即财政预算监督应做到合法性审查与合理性审查并重。这里的合理性是按市场经济运行规律、公共财政和科学发展观的要求，做到财政资金的安排兼顾公平与效率。此外，在监督政府财政预算过程中，一旦发现问题，应督促政府及时改进，以提高财政预算监督的质量。
　　
　　二、拓宽预算监督视野
　　
　　地方政府的预算实际上是地方政府行为的反映。因此，地方人大在预算监督实践中，不仅要对预算变更数目或类别进行具体监督，而且要对导致预算变更的深层次原因，即政府的不规范行政行为进行监督。只有加强对政府相关行为的监督，才能够从源头上遏制预算执行的不规范现象。对此可以从两方面入手：一是加强对政府抽象行政行为，即政府制定的具有普遍约束力的行政法规和规章及财经政策等行为的监督。政府的行政法规和规章及财经政策如税收政策或其他优惠政策等会导致支出预算的变更。如政府为了支持地方经济发展，对部分行业或部分企业予以财政贴息，或由财政直接给予奖励，对于这种违反WTO的非歧视原则和公平竞争原则的政策应该坚决予以废止。为了对政府抽象行政行为实施监督，可考虑建立重要法规与政策的出台和重大支出行为的审查批准及报告备案制度。二是加强对政府具体行政行为的监督。这里是指基本建设和重大投资项目的监督。地方人大应对重大基建和投资项目进行全程跟踪，考虑到这些项目周期长、专业要求高、监控难度大，必要时可以借助审计监督力量。
　　
　　三、预算监督方式创新
　　
　　目前地方人大预算监督主要采取预算报告审查、听取预算执行情况报告和预算变更报告制度等方式。监督方式过于被动，程序性监督重于实质性监督，监督效果不明显。为增强预算监督的主动性，地方人大应建立三项制度：一是提前调研制度。在预算报告上报之前，派出专家组深入各部门了解情况，把握预算编制的总趋势及新动向，做到心中有数。二是建立地方人大与政府部门的信息交换制度。有条件的可以建立信息交换的局域网，及时将预算编制、预算审批、预算收支、预算执行及分析、预算税收政策、财政体制改革政策、资金调度、政府采购、财政周转金使用、部门预算编制及执行、总预算汇总、预算调整、转移支付、人大的监督意见和修改建议等预算信息进行定期或不定期地交换，服务于地方人大及其常委会的预算监督工作。三是建立国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度，就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有政府部门的财政支出必须由国库直接支付。在这种制度下，财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，由财政部门核对后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。这样一来，便于地方人大实施集中监督。
　　
　　四、建立财政预算信息披露制度
　　
　　地方人大在审批预算草案前，将预算报告的主要内容采取一定形式如互联网等向公众公开，这将是社会主义民主政治的一种新形式。预算报告的公开，可以让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算编制和决策过程，有机会表达自己的意见和偏好，有权利监督政府预算资金的使用。在此期间，地方人大要注意民间的信息收集与整理，广泛吸收不同意见和建议，不断改进预算监督工作。“从各个国家发展的历史看，赋予公众对政府预算的参与权和知情权，还有利于增强公众对政府的信任度，提高公众主动纳税的意愿和遵纪守法的自觉性，提高政府财政资源的动员能力。”
　　
　　五、预算报告制度创新
　　
　　首先，要科学、合理地编制预算报告。编制原则包括：真实、合法、详细、易懂。做到“内行看得清，外行看得懂”。其次，建立部门预算制度。地方政府必须摒弃代编预算，各部门要依据国家有关法律、政策及其行使职能的需要提早编制部门预算，再由地方政府编制本级预算，在每个财政年度前提交本级人大批准。最后，预算报告的递交应及时，使地方人大有足够的时间组织力量进行审查。
　　
　　六、预算监督机构创新
　　
　　地方人大及其常委会承担预算审查的机构，应配备相应的政治素质与业务素质都过硬的人员，这些人员分别是财政、税务、会计、审计、法律等方面的专家。除此以外，还可聘请外单位的不同专业的专家组成专家组专门对预算报告进行审查，并提出修改意见与建议，再由地方人大进行最后审定。考虑到审计部门在地方政府领导下很难做到独立审计，可将审计部门归口于地方人大，增强地方人大预算监督力量。
　　
　　七、建立预算绩效评价体系
　　
　　建立预算绩效评价体系的目的在于改革现行预算制度只重视资金分配、不重视资金使用的状况，并为地方人大预算监督提供体制条件。目前，以产出和效果为导向的绩效预算模式是国际上预算管理改革的趋势，它的优势在于，政府各部门预算资金的分配，不是根据历史形成的基数，也不是部门人员的多少，而是部门的业绩和预算执行的效果，从而最大化资金使用效益。国外的预算绩效评价主要围绕经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所谓的3E原则来进行，国内可以在借鉴的基础上构建符合我国国情的预算绩效评价体系。总之，用绩效预算法代替目前我国的基数预算法，可以对政府部门预算执行情况和取得的绩效进行考核，确定政府部门预算资金安排是否妥当、使用是否正确，并判断预算编制的有效性和合理性，为地方人大预算监督工作提供可靠的依据。
　　
　　参考文献：
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　　（作者系广州航海高等专科学校讲师、西南财经大学金融学博士生。本文系作者参与的湖南科技计划项目“地方人大预算审查监督：现状、问题与对策”的部分成果，项目编号04FJ3007，该项目由博士、副教授乔海曙和高级经济师、处长文富恒共同负责）