回顾与反思：浅议义务教育法的修订问题

　　当前正在进行的《中华人民共和国义务教育法》修订工作受到了各界人士的广泛关注。应当说，从1986年义务教育法出台以后，中国的义务教育有了较大发展，这一发展成果，除了有法律的保障之外，更重要的是有人民群众的热情支持，以及各级政府的积极作为。但是，从近些年来看，中国社会的激烈变动带来了一系列新的问题：比方说国家与教育的关系、义务教育的经费保障、如何保证公平的受教育权利等。这些问题在最近几年，特别是在市场经济发展的过程中日益突出出来，使中国的义务教育正在经受新的严峻挑战。直面这些问题，适时对义务教育法进行修订，中国的义务教育在未来才会有更大的进步。
　　义务教育是世界各国现代化进程中或迟或早都要经历的一个过程，是教育普及化的一种普遍形式。从历史上看，义务教育的实施主要是围绕教育的强制性、免费性和中立性三大主题展开的。它涉及到通过法律确立的有关普及教育的各项重要问题上的权利义务关系，如义务教育学校的设立和管理、义务教育经费的来源和分配、义务教育学校与宗教的关系、家长、子女与义务教育学校的关系等，都必须保证强制性、免费性、中立性的实现。因此义务教育及其最初的含义而言，就是一种“强迫教育”，通过国家的强制性手段迫使每一个适龄儿童入学接受规定年限的学校教育。伴随着义务教育强制性的必然是义务教育的免费性，这是因为如果不能解决由于经济能力的原因而上不起学的问题，则强制性就会成为一句空话，因此教育的强制性必然带来教育的免费性。最后是中立性，就是强迫所有人都要接受的教育必须保证为所有的人服务，而不被宗教教派或其他因素所利用，因此必须保证教育与宗教相分离，使义务教育具有严格意义上的中立性。义务教育的上述特性使其具有了此前教育从未有过的一种性质，即公共性。义务教育的公共性表明它不可能通过自发的、私人的力量来实现，而必须借助于国家的力量才能真正得到实施。所以义务教育从其产生之日起就是一种明确的国家责任，一种保证义务教育能够真正实施，所有人能够接受同等程度教育的责任。因此，义务教育中的个人和国家二者之间的关系，简言之就是每一个人都有义务接受国家规定年限的学校教育，而政府则有责任向所有人提供接受义务教育的相应条件。
　　以上只是对义务教育产生和发展的最一般的描述。其实义务教育在其近200年的实施过程中，其中的权利和义务关系已经有了相当大的变化。在实施义务教育的早期，在大多数人尚需为温饱、为生存付出极大代价的时候，人们是无暇顾及受教育问题的。就是在物质生活有了改善之后，还是有许多人意识不到教育的重要，因此为了推行普及教育，必须强调受教育的义务性。为此几乎所有的国家在普及教育的初期都经历过一个强迫入学的阶段。但是随着社会经济水平的提高以及由此而来的人们对教育问题的重视，受教育权利与良好工作权利、文化参与权利、健康保障权利以及社会保障权利等一起，被写进了各国的宪法，成为法定的不容剥夺的公民权利。这时的立法更多地把受教育看作是一种普遍的公民权利，并要求国家主动承担义务，积极作为，保证教育的普及和教育机会的均等。这时在政府和个人之间，权利义务关系开始发生根本性的变化，义务教育第一位的责任应该是政府责任。政府应该办学校，应该培养师资，应当通过立法规定必要的办学标准并创造必要的条件，使得所有的人都可以进入学校接受法律规定的教育。
　　我国当前的义务教育发展尽管起步较晚，但与其他国家一样，也在经历上述的演变过程。虽然我国教育近年来在数量上有一个大规模的扩张，从而极大地增加了老百姓接受教育的可能性。但这种高速发展在很大程度上并不是国家教育投入的结果，而是通过一种教育系统自身经营创收的市场化和民营化模式来实现的，因此带来的负面结果就是导致了高收费、乱收费、贵族学校、转制学校、择校问题、贫困学生的辍学问题、弱势群体的“国民待遇”问题等种种不公平、不规范的问题。这些问题还直接导致了教育的城乡差距、地区差距和学校差距的扩大化，造成了受教育权利分配的实际上的不平等，损害了教育的公益性质。教育领域中的这些不良现象对于义务教育的影响更大，因为市场不能有效提供或者根本不能提供的公共产品，就必须由市场以外的资源配置机制来提供，这种机制就是现代社会中的集体选择机制，其中政府是集体选择的基本形式。义务教育的公共性质决定了它不可能像商品一样通过市场来向社会提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供。正因为如此，政府所提供的教育在现代社会中越来越具有举足轻重的意义。但是现在的问题是_---些地方政府放弃了自己在义务教育方面应尽的责任，没有提供相应的教育条件，导致适龄儿童在事实上不能享受到受教育权，比方说本应由政府举办的义务教育学校，一些地方政府却通过引进社会资本和民间力量来运作，结果出现了义务教育公共性的扭曲。我们知道资本的本性都是要追求利润的，因此民间资本的介入并不能保证最终结果的公平。这就使义务教育领域变成了追求利润的场所。除此之外，《义务教育法》规定的农村义务教育由县乡两级地方政府承担的责任体制在实践中也产生了一些问题。因为不同的地区在社会经济的发展不均衡，不同地区之间存在着很大的差异，一些地方政府没有能力独立承担义务教育的责任，就会产生一系列的问题。
　　教育领域中的这些乱象引起了社会各界的强烈批评，从而促进了中央政府下决心解决义务教育领域中的种种问题。现在提请全国人大审议的《义务教育法修订草案》有两个重要的修订之处，构成草案的亮点：第一，确认了义务教育中央和地方负担的机制和方案；第二，通过立法促进义务教育的均衡发展，包括规定义务教育阶段不得举办重点学校、学校不得设立重点班、义务教育的资源配置应该向贫困地区和薄弱地区倾斜、努力缩小差距等等，这些规定是非常重大的进步。
　　应该说，当前义务教育中的问题还有很多，因此义务教育法的修订工作是一件非常艰巨的事情。当前的义务教育面临的问题很多，解决的难度也很大，其中有一些是义务教育法修订不容回避的问题。比如：如何解决义务教育财政经费投入总量不足和一些地区财政拮据难以履行义务教育责任的问题；义务教育阶段学生学习负担过重，应试教育没有得到根本改观的问题；义务教育资源分配不合理，发展不均衡的问题；如何制止义务教育学校乱收费的问题；义务教育学校的校园安全问题；如何杜绝利用义务教育教科书的编写、出版和发行谋求不正当利益的问题等等。这些问题的解决不能靠官员、专家的闭门造车，而是要集中全国人人民的聪明智慧，群策群力，才能做好这项工