关于呼和浩特市两级检察机关检察委员会工作情况的调研报告

　　自2003年以来，呼和浩特市两级检察机关在自治区院的正确领导下，认真贯彻高检院和自治区院检委会工作制度，遵循“积极、规范、务实、高效”的原则，不断加强检委会工作的规范化、制度化建设，使检委会的议事水平和议事质量有了明显提高。为进一步完善检委会工作，更好地促进检察工作，根据高检院和自治区院《关于报送检委会工作有关情况的通知》的精神和要求，我们对全市两级检察机关检委会工作情况进行了一次认真全面的调研。
　　
　　一、基本情况
　　
　　(一)检委会工作制度和议事规则建设逐步走向完备
　　建立和完善检委会工作机制是检委会建设规范化的前提。2003年市院结合高检院，自治区院议事规则等制度和自身工作实际，在市院原有检委会工作规则的基础上，经过认真修订和完善，重新制定了《呼和浩特市人民检察院检察委员会工作规则》，实行检委会委员在会议记录上签名制度，制作印发检委会会议纪要制度、检委会会议决定督办制度等。在9个基层院中，共有7个院制定了本院的检委会工作规范性文件。较为突出的如新城区检察院细化制订了《案件督查办公室工作规则》、《差错案件评定标准及责任追究办法》等制度。
　　
　　(二)机构、人员设置基本到位
　　目前全市两级检察院检委会人员构成基本符合《人民检察院检察委员会组织条例》中规定的职数要求。9个基层院中有6个院设立了检委会专门办事机构，除新城区检察院名称为案件督查办公室外，其他院的称呼均为检委会办公室。这些检委会专门办事机构都设在法律政策研究室，并配有兼职秘书一人，承担检委会日常工作。在9个基层院中，市区4院配备了专职委员。5个旗县院由于人员编制较少，还没有专职委员。
　　两级院共有检委会委员90人，年龄在50岁以上的26人，占28．9％；40岁以上不满50岁的47人，占52．2％；39岁以下的17人，占18．9％。男委员74人，占82．2％；女委员16人，占17．8％。从职务上看，检察长和副检察长40人，占44．4％；反贪局长8人，占8．9％；纪检组长4人，政工科长1人二者合计占5．6％；公诉处(科)长7人，渎检科长3人，侦监处(科)长6人，控申科长2人，四者合计占21％；研究室主任4人，占5％；专职委员9人，占10％；无行政级别的检察员3人，占3％。从文化程度上看，现有委员中，研究生5人，本科学历46人，大专学历35人，法律专业证书4人；另外属于全日制法律专业本科学历的7人，占委员总数的8％。
　　在9名专职委员中，50岁以上的6人，40岁以上不满50岁的3人。本科学历1人，大专学历8人，全部为非全日制国民教育法学专业。从职级上看，正处级1人，副处级1人，正科级7人。
　　
　　(三)会前审查、会务安排、编写纪要和决议督办工作基本到位
　　全市两级院凡设立了检委会办事机构的，对承办部门提请上会的案件和事项，都能依照检委会议事范围、议事标准进行筛选过滤和程序性审查，凡内容不全或不属于检委会议事范围的案件和事项，必须报请检察长决定，退回议案，交承办部门予以修改、补充或自行处理。凡是符合检委会议事范围的案件和事项报检察长批准，及时安排会议召开的时间，向各位委员发送讨论议案的相关材料，为检委会委员事前熟悉和了解情况，做好充分准备，有利于提高议事和决策效率。两级院对检委会研究决定的案件和事项，都要由检委会秘书编写会议纪要或起草会议决定，并印发各检委会委员和承办部门，以便遵照执行，并通过督办表的形式督促检查相关单位的贯彻落实情况。
　　
　　(四)其他
　　目前两级院检委会都是临时召开，由于案件多，办案时限紧，例会制度很难实行。在研究案件时，遇到检察长不同意多数委员意见时，或者不作决定下次再议，或者请示上级检察院，没有报请本级人大常委会决定的先例。
　　
　　二、存在的问题
　　
　　(一)检委会人员结构尚不合理
　　在检委会人员组成方面，按照《人民检察院检察委员会组织条例》、《内蒙古自治区人民检察院检察委员会议事规则》及《内蒙古自治区人民检察院关于规范检察委员会工作的若干意见》，检委会委员的选任，除正、副检察长外，从有利于议事出发，要体现检委会组成人员业务水平的全面性，“有关负责人”应当从主要业务部门负责人中确定，研究室主任应当是检委会委员，使检委会形成知识结构全面、决策能力强的整体。而我市两级检察院检委会人员组成尚未完全达到上述要求，基本按照其在院里以及部门担任的领导职务配备，“通才”较多而专家较少。有3个基层院的公诉科长不是检委会委员，4个基层院的侦监科长不是检委会委员，两级院10名研究室主任中只有4名是检委会委员。还有4个院因本人工作调动等原因不宜再担任检委会委员，但是又没有及时增补新委员，出现了检委会人数为偶数的情况。检委会委员必备的业务素质错位为“政治待遇”，缺乏任期换届和优胜劣汰的竞争机制，委员自身没有压力、业务素质要求不高、易上难下，造成客观上的终身制，成分老化，思想僵化。这些在一定程度上影响着检委会决策水平和议事质量。表现为议事时简单的问题复杂化，复杂的问题简单化。
　　
　　(二)检委会的议事决策功能发挥不到位
　　一是讨论具体案件多，重大业务事项少。据统计，检委会研究案件比例占到98％左右，而研究其他事项仅占2％。二是重视个案研究，忽视案件整体质量的宏观业务指导。即就个案讨论研究个案，缺乏对某类案件的宏观认识，缺乏对检察业务的经验以及存在问题的查找和思考，鲜有对检察业务实践的宏观指导。三是只重视单一承办部门的意见和信息，忽视其他相关部门的意见和信息。检委会研究案件时，仅吸纳案件当前所处环节的承办人参会，以往其他环节承办人列席检委会的情况较少。存在承办人为支持自己的观点，片面汇报相关证据的情况，这样，不仅缺少相关监督制约环节，而且不利于检委会委员客观全面地了解案件证据情况及各方面意见，势必影响检委会议事水平和议事质量。
　　
　　(三)检委会工作程序不规范
　　1．检委会会议记录不规范。主要表现是出席人员名单没有详细写明出席委员，请假委员、承办人员、列席人员，对出席人员仅写姓不写名。个别基层院检委会记录字迹潦草，记载内容过于简单。
　　2．检委会档案资料不全。个别基层检察院除检委会记录外，提请检委会研究事项审批表、提请检委会讨论案件报告、检委会决定督办表、检委会会议纪要等其他资料不完整，资料归档工作不规范。
　　3．检委会会议纪要制作不规范。检委会会议纪要应当是一案一纪要。检查中发现一份检委会会议纪要记录多个案件的情况，纪要发送到相关部门后，将无关案件的研究内容和信息存人卷内，不符合检委会记录内容严格保密的工作要求。
　　
　　三、当前改进措施和今后改革方向
　　
　　(一)加强学习，提高认识
　　提高检委会工作质量和效率，必须加强必要的业务知识和检委会相关规章制度的学习。应有计划地安排检委会委员学习法律法规和法律政策，以前瞻的理论为指导，研究检察工作中带有根本性、全局性的重大问题。定期、不定期有选择地聘请专家、学者进行专题讲座，使检委会委员有了解和学习相关专业问题的条件，还应特别加强对专职委员的培训，以提高检委会的整体决策能力。
　　
　　(二)进一步规范检委会人员构成，提高检委会成员的素质
　　检委会是检察机关业务决策和指导的重要机构，应当通过其议事水平和决策的正确性表现出它在业务上的最高权威，这就要求检委会委员是检察业务的专家。因此在检委会人员选任方面，应打破传统的论资排辈、按行政职务确定检委会委员的不科学做法，除本院业务领导、业务部门主要领导外，可以将某些具有丰富办案实践经验和较高的法律政策水平的普通检察官吸纳到检委会中。
　　应适当扩大检委会委员的名额。根据《人民检察院检察委员会组织条例》和实际工作需要，我们认为在考虑辖区人口密度和单位干警人数的基础上，市院检委会人员名额以13人为宜，市辖区级院以7－9人为宜，县级院以5－7人为宜。
　　
　　(三)在议事范围上，要限制案件讨论范围，增加业务指导分量
　　1．对检委会议事范围建议作适当限制。要尊重司法规律，同时顺应主诉、主办检察官制度的实行，对案件事实问题一般不作讨论，而由承办的检察官以及分管领导通过直接审查证据材料建立内心确信来把握案件事实，避免相关人员通过“上检委会”推卸办案责任。
　　2．要适当限制案件办理前期对案件的研究处理。法律或司法解释并没有规定案件在侦查或逮捕不能提请检委会研究，但是，如果在侦查或逮捕时，检委会经常对案件性质、适用法律等提前讨论并作出决定，容易导致“先入为主”及“提前定案”，使检察机关侦、捕、诉分开的内部监督制约机制难以发挥效用。一旦起诉时根据新的情况改变了原来研究的结论，又容易产生检委会决议的不严肃问题，从而给检委会权威带来负面影响。
　　应定期对检察业务工作中的新情况、新问题调查研究，形成书面材料提交检委会讨论研究，提出改进措施，指导检察工作。同时，检察机关每年工作报告也要在检委会上研究，所以应适当扩大列席会议人员，以便调动干警关心整体检察工作的积极性，集思广益。
　　
　　(四)在议事程序上，应当使检委会讨论重大案件和重大业务问题进一步程序化、规范化
　　应健全检委会成员的回避制度。检委会成员本来属于法律规定的回避对象，但因检委会制度运作本身的特点，当事人难以行使对检委会委员的申请回避权利，从而使检委会成员的回避基本上依赖于自行回避。“任何人不能充当自己案件的法官”，回避制度不健全，势必由程序不公正导致实体不公正。因为有的检委会成员与案件或案件当事人有利害关系容易导致某种偏向；原来处理该案的检委会委员，也容易为维护自己的威信而坚持原处理决定。健全回避制度，主要是进一步明确必须回避的范围。每次研究案件时，首先由检委会秘书提出回避要求，给予有关人员一个申请自行回避的机会；同时可以探索告知当事人对检委会成员申请回避权并使其能够有效行使此种权利的方式。
　　应加强检委会讨论案件和其他业务问题的准备工作，注意发挥研究室和检委会办公室办事机构的作用。真正做到集思广益，对重大疑难案件的处理，除业务部门的意见外，研究室或检委会工作机构应对提交的案件进行预研，形成较为成熟的意见，这两种意见同时提供给检委会，供检委会成员参考。
　　应当建立和坚持例会制度。例会制度是自治区院考核的指标之一，是使检委会工作规范有序和制度化的要求，对于检委会的有效运作和促使办案部门提高办案效率具有积极意义。为灵活起见，可以规定每半月召开一次，必要时可以临时或延期召开。
　　
　　(五)在议事方式上，应考虑检委会工作的外部监督问题
　　目前检委会实行的是相对封闭的议事方式，多数检察干警对检委会讨论的案件不知情，检察机关内部对检委会工作难以实施有效监督，而且外部监督也不充分。在调研中，有的同志提出一些积极的建议：一是对基层院请示的案件，可安排该院分管检察长和办案人员列席旁听上级院检委会，既可起到监督作用，又可提供具体信息协助决策，有利于检委会委员“兼听则明”。二是对一些疑难案件，在不违反保密原则的情况下，有针对性地要求助检员以上干警列席旁听，这样能够对干警起到以会代训的业务培训作用。三是对党委、人大和上级检察院交办或需上级机关帮助协调的案件，邀请党委、人大和上级机关领导列席检委会，有利于问题的及时协调解决；对提请上级检察院复议、复核的案件，邀请有关政法机关的领导和相关同志列席检委会，既有利于相互制约，又便于沟通情况，达成共识。
　　
　　(六)在责任落实问题上，要强化责任机制
　　权力与责任应当是并存的，要避免出现“人人负责却无人负责”的情况，必须强化检委会研究重大案件的责任追究机制。
　　首先，应明确承办人、部门领导、分管检察长、检察长这一基本责任链，在集体负责制的基础上，实行个人负责制，出现问题后，首先循这一责任链追寻各自的责任。
　　其次，对每位委员发表的意见都逐一详细记录在案，如非因客观性原因导致检委会决策错误，既要追究集体责任，又要追究影响正确决策的委员的个人责任。
　　最后，必须规定检委会委员的任免期限，废除终身制。检委会委员可与检察长的任期相同，同年考核，同年换届。检委会委员应向全院干警述职，实行优胜劣汰。合格者连任，不合格者落选，使其有竞争、有压力，以增强检委会委员的责任感，也有利于责任机制的贯彻。
　　责任编辑：苗